Flexibilidad laboral y medidas de austeridad en Puerto Rico

Posted on by Editorial Bomarzo

Carlos Alá Santiago Rivera[1]

Catedrático en Relaciones Laborales y Derecho del Trabajo de la Escuela Graduada de Administración Pública, Recinto de Río Piedras de la Universidad de Puerto Ric

1. Introducción. 2. Proyecto de Ley para flexibilizar el mercado laboral del Sector Privado en Puerto Rico. 3. Flexibilidad y austeridad gubernamental. 4. Alternativas a la austeridad. 5. Conclusión.

Resumen: En Puerto Rico de han implantado medidas de austeridad en la última década con la aprobación de la Leyes Núm. 7 del 9 de marzo del 2009; 66 del 17 de junio del 2014 y 3 del 4 de abril de 2013. Las mismas han fracasado en el ajuste fiscal y económico que pretendieron. La deuda pública se ha triplicado en ese mismo periodo. Todas las iniciativas han incluido reformas laborales neo-conservadoras que han sido muy efectivas suspendido derechos laborales, derogado derechos adquiridos y enmendando importantes leyes laborales que han impactado negativamente la estabilidad del empleo y el sistema comprensivo de relaciones laborales, sus interlocutores e instituciones. El 9 de octubre del 2015 se radicó el Proyecto 2696 de la Cámara de Representantes, que propone establecer la Ley para Flexibilizar el Mercado Laboral de Puerto Rico para enmendar 9 estatutos neurálgicos de contratos de trabajo y relaciones laborales en el sector privado, restándole derechos a los trabajadores. Contradictoriamente, la misma es parte de un nuevo Plan de Austeridad, Ajuste Fiscal y Económico a cinco años, que representaría el cuarto intento de imponer una reforma laboral conservadora.

Abstract: The Puerto Rican government have implemented austerity measures in the last decade with the approval of Laws No. 7 of March 9, 2009; No. 66 of 17 June 2014 and No. 3 of April 3, 2013. They have failed in the fiscal and economic adjustment sought. Public debt has tripled in the same period. All initiatives have included neo-conservative labor reforms that suspended effective labor rights, entitlements and amending important labor laws that have negatively impacted job security and the comprehensive system of labor relations, their social partners and institutions. On October 9, 2015, Project 2696 was submitted for analysis on the House of Representatives. It wanted to establish a Labor Market Flexibility of Puerto Rico Act to amend nine statutes of labor contracts and labor relations in the private sector, taking away important workers’ rights. Ironically, it is part of a new austerity plan, known as the Five Years Economic and Fiscal Adjustment Plan. This is the fourth attempt to implement a conservative labor reform in recent times.

Palabras clave: medidas de austeridad, flexibilidad laboral, nueva política pública laboral, anti-sindicalismo.

Key words: austerity measures, labor flexibility, new labor public policy, conservatism, union busting.

Abreviaturas: BGF: Banco Gubernamental de Fomento; BM: Banco Mundial; CASARH: Comisión Apelativa del Sistema de Administración de Recursos Humanos; CASP: Comisión Apelativa del Servicio Público; CCPR: Código Civil de Puerto Rico; CH.: Capítulo; CRTSP: Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público; ELA: Estado Libre Asociado; FICA: Seguro Social y Medicare Federal; FSLA: Fair Labor Standard Act/Ley de Normas Razonables de los Estados Unidos; FUTA: Seguro Federal de Impuesto por Desempleo JREF: Junta de Reconstrucción Económica y Fiscal; IRT: Servicio de Rentas Internas; JRT: Junta de Relaciones del Trabajo; JNRT: Junta Nacional de Relaciones Laborales/National Labor Relations Board; LPRA: Leyes de Puerto Rico Anotadas; OGP: Oficina de Gerencia y Presupuesto; OIT: Organización Internacional del Trabajo; OMS: Organización Mundial de la Salud; ONU: Organización de las Naciones Unidas; ORHELA: Oficina de Recursos Humanos del Estado Libre Asociado; P. de la C.: Proyecto de la Cámara de Representantes de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico; PNP: Partido Nuevo Progresista; Pub. L: Ley Pública Stat.: Estatuto; TSPR: Tribunal Supremo de Puerto Rico; U.S.C.: US Code/Código de Leyes de Estados Unidos.

  1. Introducción

Las últimas tres administraciones del gobierno de Puerto Rico han implantado medidas de austeridad gubernamental en la última década, a través de legislación de ajuste fiscal y económico que han impactado negativamente la estabilidad del empleo y el sistema comprensivo de relaciones laborales, sus interlocutores e instituciones[2]. En general, el gobierno del archipiélago ha gobernado por decreto, exceptuando lo dispuesto en la normativa social ordinaria y decretando estados de emergencia y suspensiones de derechos laborales y garantías sociales. La apuesta siempre ha sido favorecer a la parte empresarial. Un ejemplo claro de esta tendencia es el Proyecto de la Cámara de Representantes 2696, en adelante P. de la C. 2696, que tiene la intención de establecer la Ley para Flexibilizar el Mercado Laboral de Puerto Rico. El Proyecto fue radicado el 9 de octubre del 2015 y enmienda o deroga 9 estatutos neurálgicos de contratos de trabajo y relaciones laborales en el sector privado. El mismo quiere propiciar: “un ambiente favorable para la creación y retención de oportunidades de empleo; mayor certeza en los contratos y relaciones de empleo; permitir más flexibilidad en la contratación, retención y horarios de trabajo; establecer una concesión mínima de los beneficios de vacaciones, licencia por enfermedad y bono de Navidad; conceder a los patronos pequeños más flexibilidad bajo algunas leyes de empleo; armonizar nuestra legislación laboral con la legislación federal análoga y para otros fines”[3].

El P de la C 2696 es el primer estatuto de los que se proyectan aprobar como parte de un Plan de Ajuste Fiscal a cinco años que elaboró la actual administración. El Proyecto es la cuarta propuesta de reforma laboral conservadora. Las tres primeras se materializaron con la aprobación de igual número de estatutos con un marcado y negativo impacto en el derecho del trabajo y la seguridad social, las relaciones laborales y el ofrecimiento de servicios en el sector público. Nos referimos: (1) a la Ley Núm. 7 del 9 de marzo del 2009, conocida como la Ley Especial Declarando Estado de Emergencia Fiscal y Estableciendo Plan Integral de Estabilización Fiscal para Salvar el Crédito de Puerto Rico; (2) la Ley de Sustentabilidad Fiscal del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, mejor conocida como la Ley Núm. 66 del 17 de junio del 2014; y (3) la Ley Núm. 3 de 4 de abril de 2013 que enmendó sustancialmente el Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno de Puerto Rico y sus Instrumentalidades, Ley Núm. 447 de 15 de mayo de 1951[4].

En conjunto, todos los estatutos que analizamos han causado un debilitamiento progresivo de la centralidad que ocupaba el trabajo en nuestra sociedad y constituyen un abandono de la tutela que le otorgaban los poderes gubernamentales a los pactos sociales de la mitad final del siglo XX, donde se constituyó el Puerto Rico moderno. En este artículo examinamos el alcance del Proyecto y el fracaso de las medidas de austeridad aprobadas en la última década.

  1. Proyecto de Ley para Flexibilizar el Mercado Laboral del Sector Privado en Puerto Rico

El P de la C 2696 es una propuesta de reforma de la normativa del trabajo en el sector privado de Puerto Rico, de acuerdo a los desprestigiados parámetros de flexibilidad de la legislación laboral que surgen de las medidas de austeridad recomendadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM). Lo propuesto intenta, según sus autores, ser el mecanismo esencial para crear nuevos empleos, retenerlos y fomentar una mayor competitividad, que se asume y nunca se describe en el estatuto. El diagnóstico de los legisladores ordinarios es que existe una reglamentación laboral excesiva y que ésta es la causa de que: (1) no se puedan crear nuevos empleos, (2) que se eleven los niveles del desempleo, (3) que se mantenga una inversión reducida por parte de los capitalistas y (4) que se perpetúe una baja participación de los “jóvenes, las mujeres y personas de mayor edad” en la tasa de participación del mercado laboral[5].

El proyecto propone una nueva política pública laboral que se orienta a atender, en primer término, las necesidades de las empresas, relegando a un segundo plano la tutela de los derechos de los trabajadores. A este último grupo se le priva de las protecciones y derechos laborales existentes previamente en la normativa sujeta a enmienda para aumentar las garantías de gestión de los patronos y empresarios. Entre las medidas propuestas se pretende: abaratar el costo del despido y eliminar la presunción de que todo despido es injustificado hasta que el patrono pruebe lo contrario. Ahora se quiere establecer la presunción favorable al patrono de que éste actua de acuerdo a la ley y sin perjucio de los derechos sociales del trabajador. Al respecto, el lenguaje utilizado por el legislador es claro:

“…debe evitarse que dicha legislación sea excesivamente onerosa para la administración de la empresa [refiriéndose a la Ley de Despido Injustificado, Ley Núm. 80 del 1976], ni debe presumirse que en todo despido los patronos violan la ley. Por tal razón, se reconoce que los patronos deben tener la misma consideración que cualquier otro ciudadano, a quienes les aplica la presunción de que acataron la ley”[6].

Esto no es otra cosa que descontextualizar el daño que produce el despido, de construirle un camuflaje a esa violencia del poder gerencial y despojar a los trabajadores de toda la normativa especial que nutre el principio de estabilidad del empleo y protege al trabajador contra la práctica cada vez más habitual de imponer una extinción caprichosa del contrato de trabajo. Más aún, es colocar las relaciones contractuales modernas en el ámbito de la suspensión de los contratos esgrimidos en la teoría general de los contratos del Código Civil, donde los acuerdos se presumen realizados por dos partes en igualdad de condiciones, cosa que no ocurre en los contratos de trabajo donde el poder de los patronos avasalla el de los trabajadores.

Para propiciar la anunciada flexibilidad laboral, el Proyecto propone reexaminar nueve normas que inciden significativamente sobre el mercado y lugar de trabajo. Tal iniciativa resulta en una mayor vulnerabilidad de los trabajadores ante sus patronos. En concreto, las enmiendas sugeridas inciden en los siguientes estatutos:

  1. Ley Núm. 379 de 15 de mayo de 1948, Ley para Establecer la Jornada de Trabajo en Puerto Rico.
  2. Ley Núm. 289 de 9 de abril de 1946, Ley de Derecho a Descanso.
  3. Ley Núm. 180 de 27 de julio de 1998, Ley de Salario Mínimo, Vacaciones y Licencia por Enfermedad de Puerto Rico.
  4. Ley Núm. 148 de 30 de junio de 1969, Ley de Bono a Empleados.
  5. Ley Núm. 80 de 30 de mayo de 1976, Ley de Despido Injustificado.
  6. Ley Núm. 45 de 18 de abril de 1935, Ley de Compensaciones por Accidentes del Trabajo.
  7. Ley Núm. 139 de 26 de junio de 1968, Ley de Beneficios por Incapacidad No Ocupacional Temporal (SINOT).
  8. Ley Núm. 100 de 30 de junio de 1959, Ley Contra el Discrimen en el Empleo.
  9. Ley Núm. 2 de 17 de octubre de 1961, Ley de Procedimiento Sumario para Reclamaciones de Obreros y Empleados.

Por otra parte, se considera derogar cualquier disposición que haga referencia al pago de horas de trabajo u horas extras contenida en los 43 decretos mandatorios de la antigua Junta de Salario Mínimo, que hoy están bajo la tutela del Secretario del Trabajo y Recursos Humanos[7]. Esta última medida, derogaría de un plumazo los estándares mínimos que fueron determinados para ciertas industrias en torno al establecimiento de jornadas de trabajo y la compensación por el tiempo de trabajo extra. Esto propicia que se incumplan los mandatos estipulados en los decretos y posibilita una mayor vulnerabilidad de los trabajadores ante sus patronos. Finalmente, el Proyecto propone enmendar las Secciones 1031.01(b)(3), 1032.06 (d) (3) y 1062.01(a)(1)(G) de la Ley Núm. 1 del 2011, mejor conocida como el Código de Rentas Internas para un Nuevo Puerto Rico. En la sección 1031.01 (b) (3) se enumeran las partidas económicas o de gastos que pueden ser excluidas de la definición del ingreso bruto para efectos del pago de contribuciones. El Proyecto 2696, propone que se enmiende esta sección para que se incluya entre esas partidas la “compensación o indemnización que se reciba por razón del despido de un empleado, independientemente de si hubo o no justa causa para el despido”[8].

Tal enmienda permite al patrono reducir del pago de sus contribuciones el monto económico de la penalidad que le imponga un tribunal por una acción de despido, sea éste justificado o injustificado. En la sección 1062.01 (a) (1) G, la enmienda consiste en aplicar lo anterior a la definición de salario, de manera que lo que pague el patrono como penalidad al trabajador sea considerado parte del salario de éste y poder reducir el monto de su tributación. En la enmienda a la sección 1032.06 (d) (3) se propone que se incluyan los “cafetería plans” contenidos en la sección 126 del Código de Rentas Internas de los Estados Unidos, y que fueron aprobados por el Congreso, entre los beneficios cualificados para excluirse del ingreso bruto del empleado. Todo esto para que el patrono pague menos contribuciones al país.

La estructura del P de la C 2696 es una muy peculiar. El mismo está dividido en ocho capítulos. El Capítulo I establece el título abreviado del estatuto, es decir, Ley Para Flexibilizar el Mercado Laboral en Puerto Rico. Los capítulos del dos al cuatro incluyen las reformas más dramáticas y se refieren asimismo como leyes. Respectivamente, se trata del capítulo II Ley del Contrato de Empleo; el capítulo III Ley de Lugar de Trabajo y Beneficios Flexibles y el capítulo IV Ley de Normas de Retención de Empleo. No menos relevantes, aunque con “menor” alcance en comparación con los demás, son los capítulos V al VII que atienden cada uno, y exclusivamente, la enmienda de un estatuto particular de los mencionados anteriormente. El capítulo V se titula Normas de Reserva de Empleo por Razón de Incapacidad; el capítulo VI Discrimen en el Empleo y el capítulo VII Procedimiento Especial para Reclamaciones Laborales. El capítulo VIII incluye una disposición transitoria que limita la indemnización por despido injustificado a un máximo equivalente a nueve meses, o 45 semanas de salario, lo que ciertamente abarata el costo de despido en el archipiélago, análisis que retomaremos más adelante. Examinemos ahora algunos de los aspectos más preocupantes del estatuto.

La Ley del Contrato de Empleo incluida en el Capítulo II del P de la C 2696 contine 18 artículos destinados a describir los “nuevos” contratos de empleo y las relaciones que de éstos emanan. Tanto al patrono como al empleado se les definen como personas naturales, aclarando que el primero puede ser una persona jurídica. Los contratos de empleo se definen como un acuerdo entre un patrono que contrata y un empleado o trabajador que presta sus servicios de forma voluntaria a cambio de una compensación. En éstos predominan servicios con características de ajeneidad, es decir, con cualidades de relaciones laborales por cuanta ajena o al servicio de un ajeno, “dentro del ámbito de la organización y bajo la dirección directa del patrono”[9].

Estos contratos excluyen de las relaciones de empleo normadas en el estatuto a: “contratistas independientes, relaciones de franquicia, empleados gubernamentales o funcionarios públicos, prestaciones personales obligatorias, trabajos realizados de manera voluntaria y gratuitamente por mera amistad o benevolencia”. También, se excluyen a los trabajos realizados por parientes inmediatos[10], salvo que se pruebe la existencia de una relación obrero-patronal. A ninguna de estas relaciones de empleo les aplica la definición de “empleado” o “trabajador” dispuesta en el artículo 2[11].

En relación específica con los contratistas independientes, el Proyecto propone que no se utilice el “economic reality test” o la “prueba de realidad económica”, que se dispone en la Ley Federal de Normas Razonables de Trabajo en los Estados Unidos para establecer la naturaleza de la relación de empleo establecida. Todo ello en “aras de fomentar la gestión y espíritu empresarial”[12]. Esa prueba, sin embargo, se utiliza por los tribunales para determinar si una persona contratada es un empleado o un contratista, de manera que se pueda establecer quién tiene la responsabilidad de tributar los impuestos sobre la base de los salarios pagados por un trabajo. Esto ha sido necesario porque muchos patronos clasifican a sus empleados como contratistas independientes para evitar el pago de esas contribuciones y otras responsabilidades sociales y beneficios de los trabajadores.

La prueba hace más difícil esa conveniente e ilegal desclasificación porque considera el grado de control que ejerce el patrono y la extensión de la dependencia económica del trabajador hacia la empresa. Cuando existe un alto grado de control y dependencia, el contratado se debe clasificar como empleado. Cuando ocurre lo contrario, el patrono no tiene que pagar los impuestos correspondientes al seguro social y la salubridad (Medicare, FICA) o los correspondientes al seguro por desempleo (FUTA). Finalmente, quedan liberados de retener para el gobierno el pago de las contribuciones federales, lo que posibilita la evasión de impuestos al no imputársele a nadie directamente la responsabilidad contributiva. El Servicio de Rentas Internas de Estados Unidos (Internal Revenue Service, IRS, eqivalente a un Departamento de Hacienda en los países hispanos) estima que pierde billones de dólares anuales como consecuencia de esta errónea clasificación[13]. Obviamente, lo mismo ocurre en Puerto Rico.

En la nueva política pública laboral, los contratos de empleo pueden ser concertados verbalmente o por escrito. Si se hacen verbalmente no se podrán vindicar aquellas reclamaciones de incumplimiento contractual que sobrepase el monto económico de tres meses de compensación[14]. También, se podrán celebrar en cualquier idioma, estableciéndose la presunción de que una vez el empleado haya firmado “un contrato o documento de empleo”, tal acción afirma su “conocimiento del lenguaje utilizado y su contenido”[15]. Esto es muy peligro porque un gran porcentaje de los trabajadores en Puerto Rico no son bilingües y ciertamente no manejan el idioma inglés, lo que permite la manipulación de sus contratos, la limitación de su formación y pone en peligro su salud ante el riesgo del manejo equivocado de productos peligrosos cuyas etiquetas éstos no comprenden, para citar sólo algunos ejemplos. Se propone, además, la equivalencia del efecto legal de las firmas generadas electrónicamente y las firmas de puño y letra[16]. Respecto a la plena capacidad para contratar como patrono o empleado, ésta se considerará existente según los parámetros establecidos en el Código Civil de Puerto Rico (CCPR) y en cuanto a “los menores de 21 años que sean mayores de 18 años de edad”, siempre que estén “autorizados para operar un negocio o trabajar en los Estados Unidos”[17].

En los nuevos contratos de empleo la libertad de contratación de las partes sólo se podrá invalidar invocando el fundamento de ser contrarias a las leyes, a la moral y al orden publico, siempre que exista: (1) una disposición expresa en la ley o que (2) el mandato moral o de orden público sea generalmente aceptado en el comercio y la normativa laboral[18]. Dicha propuesta relativiza el poder de los tribunales de invalidar un acuerdo porque el mandato moral o de orden público tiene que ser aprobado por el comercio y la normativa laboral. Asunto delicado y un tanto problemático porque la propuesta distorsiona el alcance del artículo 1207 del CCPR[19], que establece como límites a la autonomía de la voluntad al contratar, que los acuerdos de las partes “no sean contrarios a las leyes, a la moral, ni al orden público.” Este límite concreto está en la ley, ha sido definido así por la hermenéutica jurisprudencial y apoyado por la doctrina, sin necesariamente contar con la aceptación del comercio o la normativa laboral. Además, aceptar esta insólita propuesta es equivalente a que se deje en manos de una de las partes, en este caso los comerciantes, el arbitrio de la validez de un contrato lo que a su vez contradice lo dispuesto en el artículo 1208 del mismo Código[20]. Es cierto que esta legislación puede ser considerada como una ley especial, en relación al Código Civil que es la norma general, pero es un tanto excesivo dejar en manos de los empresarios la definición de qué se concibe como moral, qué debe ser en relación a la concepción social dominante, o de orden público en el ámbito del Derecho del trabajo. Tal facultad no sólo resulta excesiva sino también incoherente en términos políticos, sociales y jurídicos.

Similar interpretación se le puede aplicar a los artículos 11 y 13 del P de la C. 2696. En éstos se pretende que la obligatoriedad del cumplimiento de lo pactado y las consecuencias que surjan del mismo se analicen tomando en consideración el elemento extraño a la normativa en Puerto Rico de las “costumbres del comercio generalmente observados” [21]. Lo propuesto es contradictorio con el artículo 1210 del CCPR que limita el análisis al cumplimiento de lo pactado y a “… todas las consecuencias que según su naturaleza sean conformes a la buena fe, al uso y a la ley”[22]. Las costumbres del comercio no obligan legalmente cuando se analizan controversias laborales, sobre todo las relacionadas a la libertad de contratación. Al tratarse de un valor normativo no autónomo establecido por mandato de ley, y no de uno que constituya en si mismo una fuerte de derecho, debemos cuestionarnos: ¿dónde están definidos los parámetros que constituirán las denomidadas “costumbres del comercio generlamente observadas?” Más aún, ¿quién será responsable de establecerlas? Tales cuestionamientos surgen del Proyecto, pero no se contestan en el mismo.

Las respuestas a estas interrogantes son medulares porque si la intención del legislador, que se infiere del propósito de la medida, es que sean los empresarios los que asuman esta responsabilidad para proveerse mayor flexibilidad laboral y ayudarle con su gestión de la empresa capitalista para ganar dinero sin responsabilizarse socialmente, tal pretensión sería contraria a la naturaleza misma del rol del legislador ordinario y socavaría la esencia, alcance y efectividad del contrato de trabajo. Una cosa es proteger el derecho a la propiedad privada, otra la gestión privada que ejerce el capitalista de su negocio y en este ámbito, el legislador no tiene que intervenir y mucho menos para favorecerlo. De hecho, de ordinario en el contrato de trabajo la parte más débil y en desventaja frente al poder del empresario es el trabajador, y es éste quien merecedría la mayor deferencia del poder legislativo. Esta intención, además, significaría la quiebra al balance de poder que el Estado ha tratado de alcanzar mediante la legislación laboral protectora aprobada en Puerto Rico que rige las relaciones laborales y los contratos de trabajo.

De igual forma, para interpretar un contrato de empleo o una política o reglamentación interna del patrono en caso de ambigüedad, se incorporan los elementos de las “costumbres de comercio generalmente aceptados” y la “productividad”, en adición al “uso y costumbre del país” que el artículo 1239 del Código Civil de Puerto Rico utiliza para interpretar las ambiguedades de los contratos[23]. ¿Cuál es la intención del limitar la interpretación del contrato de empleo o de las políticas o reglamentos del patrono a un grupo de costumbres particulares y convenientes a un sector, en vez de hacerlo a efecto de una concepción social reitera y amplia? No cabe duda que la intención de la enmienda propuesta es que los tribunales le adscriban al patrono discreción y deferencia en su interpretación de los contratos laborales, sus políticas y reglamentos internos. Este resultado socava el antiquísimo principio del “indubio pro operario”, donde ante la duda en la interpretación se opta por resolver a favor de la parte más débil, el trabajador.

El artículo 10 de este Capítulo II es igualmente inquietante porque alude a una forma de evadir la declaración de nulidad determinada por un tribunal ante un contrato laboral que le requiere a un empleado que renuncie por anticipado a un derecho concedido en una ley. Ese asunto repugna a nuestro estado de derecho donde, en torno a los derechos laborales, se defiende su irrenunciabilidad. La idea es lograr que se viabilice legalmente lo que se han concebido como contratos de transacción leoninos altamente irregulares. A través de éstos, cuando se despide injustificadamente al empleado, se le ofrece una suma de dinero para “comprar su puesto” pero por un monto económico inferior a lo que tendría derecho como compensación por despido, siempre que renuncie a los diversos derechos laborales que les confieren diversas leyes del trabajo. De esta forma, se evade la declarada nulidad contractual y se autoriza la la transacción de cualquier derecho laboral. Sin duda, un subterfugio más para efectar y violentar los derechos de los trabajadores.

Igualmente inconcebible es lo propuesto en el artículo 14 del Proyecto que pretende equiparar la jurisprudencia vinculante con aquella que resulta ser meramente persuasiva. Se entiende que como las relaciones obrero-patronales se reglamentan tanto por las leyes laborales de Puerto Rico como de los Estados Unidos, deben ser objeto de consideración las interpretaciones judiciales que sobre éstas efectúa el Tribunal de Distrito Federal con jurisdicción en Puerto Rico. Todo bajo la alegada justificación de “asegurar interpretaciones consistentes.” Tal iniciativa legislativa es contraria al orden de prelación de nuestras fuentes de derecho en la medida en que en términos jurisprudenciales sólo nos pueden resultar vinculantes las opiniones del Tribunal Supremo de Puerto Rico y las del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, estas ultimas en controversias relacionadas con cuestiones federales. Las decisiones de los tribunales inferiores son un referente meramente persuasivo. Siendo el Tribunal de Distrito Federal en Puerto Rico el órgano judicial de primera instancia, dentro de la estructura judicial de los tribunales federales, sus determinaciones sólo pueden ser consideradas de forma persuasiva y nunca vinculante. Entonces, la propuesta sólo busca adaptar el conservadurismo que sobre temas laborales, y en específico a los derechos de los trabajadores, ha asumido el Tribunal de Distrito Federal si lo contrastamos con las determinaciones que sobre estos asuntos han emitido los tribunales puertorriqueños.

Los artículos 15 y 16 establecen, respectivamente, los derechos y deberes de los empleados en un lenguaje general. En el artículo 17 se incluye un listado de razones que justifican la extinción del contrato de empleo. Varias de éstas requerirían mayor especificidad, por ejemplo y entre aquellas, el artículo 17(b) que consigna como una razón de extinción: “las causas consignadas en el contrato de empleo” y el 17 (d) que menciona la “renuncia.” En el primero, se podría añadir una limitación como sería que las causas consignadas constituyan abuso de derecho manifiesto por parte del empresario. En el caso de la renuncia, sería aconsejable limitarlo a que para hacerse efectiva debe mediar un aviso, lo que señalen los convenios colectivos o el uso y la costumbre, entre otros. Esto impediría que se pueda presumir la renuncia de un empleado en situaciones donde las versiones sobre los hechos sean confusas o estén controvertidas por el testimonio de las partes.

En el artículo 18 se propone que se aplicarán las normas de Puerto Rico en los casos en que un empleado de otra jurisdicción de los Estados Unidos sea asignado a trabajar temporalmente para el beneficio de un patrono en Puerto Rico, pero manteniendo su relación con su patrono original. Esto siempre y cuando el destaque temporero en Puerto Rico no exceda de cinco años consecutivos y las partes no definan el derecho aplicable en el contrato, de forma que “los derechos y obligaciones contractuales y legales se interpretarán conforme a lo acordado.” Se excepciona de esa regla, “las leyes de contribución sobre ingresos de Puerto Rico, el discrimen en el empleo y la legislación que cubra accidentes y enfermedades ocurridos en el curso del empleo.” Durante esos cinco años del destaque, sino se ha definido el derecho aplicable o si se adopta el marco normativo del patrono externo, la relación contractual entre el empleado objeto del destaque y su patrono en Puerto Rico se llevará a cabo en un marco de confusa excepcionalidad a la normativa puertorriqueña.

Finalmente, el Artículo 19 reduce a un año la prescripción de las acciones o beneficios derivados de un contrato de empleo, salvo que lo contrario “se disponga expresamente de otra manera en una ley especial o en un contrato de empleo.” Este periodo comenzará a partir del momento en que se pueda ejercer la acción. Dos comentarios sobre este asunto Primero, este texto puede entrar en contradicción con otras leyes laborales que establecen términos prescriptivos más extensos para instar acciones ante los tribunales. Por ejemplo, la Ley de Despido Injustificado y la de Reclamaciones Salariales conceden un término de tres años. Segundo, se pretende equiparar las disposiciones de una Ley Especial, respecto a los términos prescriptivos para instar una acción y el alcance de las cláusulas que puede contener el nuevo contrato de empleo que reglamenta el Proyecto. Tal pretensión es equivocada en derecho puesto que en un contrato de trabajo no se pueden incluir válidamente acuerdos que sean contrarios a la ley, la moral y el orden público. Es decir, si la ley dispone un periodo de prescripción de tres años, será nula cualquier cláusula del contrato de trabajo que establezca un periodo menor. El problema es el desconocimiento del trabajador. Podría legalmente, sin embargo, establecerce un periodo mayor de prescripción.

El Capítulo III del P de la C 2696 se conoce como Ley de Lugar de Trabajo y Beneficios Flexibles. Éste incluye 24 secciones, de las cuáles 15 se dedican a enmendar igual número de artículos de la Ley Núm. 379 de 15 de mayo de 1948, según enmendada y mejor conocida como Ley para Establecer la Jornada de Trabajo en Puerto Rico. El estatuto vigente reglamenta una jornada de trabajo limitada a ocho horas de trabajo diario y garantiza el pago doble de salario por las horas trabajadas en exceso de esa jornada legal. Cuarenta horas de labor constituyen la jornada semanal de trabajo. El periodo de trabajo tiene que completarse de forma consecutiva y sin fraccionamiento. Sin embargo, se puede establecer por acuerdo entre el empleado y el patrono un sistema alterno u opcional de horario flexible de trabajo que permita adelantar o atrasar la hora de entrada de la jornada diaria de trabajo y el periodo destinado para tomar alimentos. Todo acuerdo debe proveer un periodo de descanso no menor de 12 horas consecutivas entre horarios de trabajo. La Ley prohíbe que un patrono despida, suspenda o afecte la tenencia del empleo o condiciones de trabajo de cualquier empleado por la única razón de negarse a aceptar una propuesta de horario flexible. Si esto sucediera, el patrono puede ser responsabilizado civilmente por el doble del importe de los daños causados al empleado, se le podrá ordenar su reposición y que cese y desista de sus acciones ilegales. La Ley vigente le impone otros deberes a los patronos y su propósito general es proteger la vida, la salud y seguridad de los empleados.

El Proyecto 2696 propone una reglamentación mucho más flexible en los horarios de trabajo que nuestra Constitución ha descartado, por ser contraria a los mejores intereses de la preservación de la salud y la seguridad de los trabajadores. También, se ha rechazado que la flexibilidad de la jornada de trabajo pueda ser controlada unilateralmente por el empresario por impedir la conciliación entre el trabajo y las responsabilidades familiares. La propuesta crea excepciones para evitarle al empresario tener que pagar horas extras. Además, en algunos supuestos se reduce la compensación de horas extras de pago doble a tiempo y medio del tipo de salario convenido para las horas regulares. De hecho, se propone derogar una serie de artículos que, entre otras cosas, hacen referencia al pago doble para compensar por tiempo extra trabajado y donde se dispone que este derecho no es renunciable. Finalmente, se suavizan las daños punitivos a los empresarios que tomen represalias, despidan, suspendan o en alguna forma afecten “la tenencia de empleo o condiciones de trabajo de un empleado por… negarse a aceptar un horario flexible de trabajo.” Medidas que no son sólo punitivas al trabajador sino que invitan a convertir en relativa la garantía de la irrenunciabilidad de los derechos.

El Proyecto dispone un aumento significativo en la cantidad mínima de horas requeridas a un trabajador para acceder como derecho al pago del bono de navidad anual. La supuesta intención de la enmienda, de acuerdo a los legisladores, es incentivar el aumento de contrataciones, aunque realmente no se ofrece garantía legal alguna al respecto. Por otro lado, el aumento del número de horas de trabajo se otorgan en empleos claramente precarios, como son los contratos a tiempo parcial que están exceptuados de una protección comprensiva de la legislación protectora que disfrutan los trabajadores con contratos indefinidos a jornada completa. Dicho sea de paso, se propone una reducción porcentual significativa al pago de ese bono de Navidad[24]. Además, el Proyecto se aventura a reducir las tasas de acumulación para el disfrute de licencias por vacaciones y enfermedad durante los primeros años de empleo para supuestamente incentivar la contratación de desempleados. Enmienda propuesta en proyectos de reforma laboral anteriores y que han sido descartados porque no hay forma de asegurar su cumplimiento por parte de los empresarios. En términos objetivos, la propuesta revela un prejuicio contra los empleados más jóvenes que nuestro estado de derecho proscribe por resultar discriminatorio y en violación de la Carta de Derechos de la Constitución de Puerto Rico y otros estatutos[25].

En el Capítulo IV del Proyecto 2696 se propone reducir la indemnización y la indemnización progresiva adicional que el artículo 1 de la Ley Núm. 80 del 1976 de despido injustificado provee a los empleados despedidos sin justa causa, por una sola indemnización equivalente a dos meses de sueldo y dos semanas de sueldo por cada año completo de servicio. Esta indemnización se limita al sueldo correspondiente a seis meses de trabajo. En la ley vigente, la indemnización es mucho más alta y corresponde a dos meses por concepto de indemnización, si el despido ocurre dentro de los primeros cinco años de servicio; tres meses si el despido ocurre luego de los cinco años hasta los quince años de servicio y seis meses si ocurre luego de los quince años de servicio. Además, esta suma se complementa con una indemnización progresiva adicional equivalente a una semana por cada año de servicio, si el despido ocurre dentro de los primeros cinco años de servicio; dos semanas si ocurre luego de los cinco años hasta los quince años de servicio y tres semanas por cada año de servicio, luego de haber completado quince años o más de servicio[26]. La reducción propuesta en la indemnización por despido injustificado es sustancial, no tiene ningún fin social de amparo al trabajador, no mejora las relaciones laborales en el trabajo, incentiva el despido e incluso premia al empresario que despide injustificadamente.

Se proponen, también, nuevas formas de contratación, incluyendo, y sin limitarse, a la que aumenta la duración del periodo probatorio (de prueba) de seis meses a un año y a utilizar contratos temporeros, más precarios aún que los contratos a tiempo parcial, “para incentivar la contratación de jóvenes con poca experiencia; personas de mayor edad que tienen que regresar al mercado en búsqueda de empleo; y para llenar ocupaciones que requieren periodos extensos de capacitación o evaluación.” De acuerdo a los legisladores autores de la medida, ampliar la flexibilidad de “estas tres formas de contratación ha demostrado ser beneficioso en otros países”, aseveración que no se sustenta en la exposición de motivos de la ley donde no se mencionaron los nombres de esos países, como tampoco se aclaró para qué grupo resultaron en beneficio[27]. Más aun, se recomienda derogar la distinción entre la indemnización provista por la Ley Núm. 80 y las compensaciones de liquidación que reciben los empleados de sus patronos en virtud de la normativa interna de las empresas, lo que reduciría el monto de compensación global que reciben los empleados despedidos injustificadamente[28]. También, se reduce en el Proyecto como expuesto anteriormente, de 3 a 1 año el periodo de prescripción de los derechos que concede la Ley Núm. 80[29].

Hemos presentado variados ejemplos de flexibilidad laboral contenidos en el Proyecto de la Cámara 2696 que ciertamente conforman una nueva política pública laboral que favorece la empresa y abarata el costo del despido a los empresarios. Son muchas más las recomendaciones contenidas en el mismo y que están encaminadas a reducir los derechos adquiridos de los trabajadores. Éstas no han podido ser objeto de nuestro comentario por razones de espacio. Las mismas impactan negativamente, entre otras cosas, la protección de la reserva del empleo por razón de incapacidad; las garantías legales contra el discrimen en el empleo y la efectividad de los procedimientos especiales para procesar reclamaciones laborales.

Esos derechos están contenidos, respectivamente en la Ley de Compensaciones por Accidentes del Trabajo (Ley Núm. 45 de 18 de abril de 1935); la Ley de Beneficios por Incapacidad No Ocupacional Temporal (SINOT, Ley Núm. 139 de 26 de junio de 1968); la Ley Contra el Discrimen en el Empleo (Ley Núm. 100 de 30 de junio de 1959) y la Ley de Procedimiento Sumario para Reclamaciones de Obreros y Empleados (Ley Núm. 2 de 17 de octubre de 1961). Evidentemente, las enmiendas que hemos analizado reducen derechos, excluyen de su protección a sectores obreros y facilitan el camino de los empresarios ante las controversias que generan en su afán por debilitar la estabilidad del empleo para obtener más ganancias.

Finalmente, el proyecto de ley intenta armonizar la legislación sobre el empleo en Puerto Rico con legislación federal similar, lo que constituye un despropósito en todos los sentidos[30]. Esto porque la esencia del federalismo norteamericano no llama a la uniformidad de la legislación laboral estatal sino a garantizar unos mínimos necesarios para la nación que pueden muy bien ser rebasados por los Estados Federados que tengan las condiciones para hacerlo. Por tal razón, esta pretensión del legislador, le impone, innecesariamente, a la legislación laboral de Puerto Rico, unas limitaciones, generalidades y conservadurismos que caracterizan la legislación federal y le son extraños al estado de derecho laboral del archipiélago.

En todo caso, de haber algún referente práctico para adoptar la legislación estadounidense, éste debería provenir de los estatutos estatales correspondientes y que son resultado de la aplicación de la legislación federal en esos Estados. Más aún, por estar la economía de Puerto Rico insertada en la región económica que comprenden los estados del noreste de los Estados Unidos, la implantación o préstamo legislativo debería provenir de esos estados de la Unión que mantienen un espíritu libertario en su legislación laboral muy parecido al de Puerto Rico, como es el caso de New York, New Jersey, Wisconsin, Maine, Massachusetts, Connecticut y Pennsylvania.

  1. Flexibilidad y Austeridad Gubernamental

El Proyecto de la Cámara de Representantes 2696 que propone la aprobación de la Ley para Flexibilizar el Mercado Laboral de Puerto Rico es una medida más de austeridad gubernamental. Se pretende, como en el pasado, la implantación de una reforma laboral conservadora que aboga por una normativa extraña al estado de derecho laboral del archipiélago, por ceñirse inescrupulosamente y de manera evidente a proteger los intereses de la gran industria nacional y multinacional y sus negocios jurídicos, dejando más desprotegido a los trabajadores de sus derechos contractuales. El estatuto se estructura en forma de un “mini código laboral” que reduce derechos para dar a luz un cuestionable contrato de empleo diseñado convenientemente con la enmienda de un seleccionado grupo de estatutos. Por esa razón, a sus capítulos se les designa como leyes que oportunamente atienden las preocupaciones principales de los empresarios en torno a las relaciones contractuales, sean éstas en el ámbito individual o colectivo de las relaciones laborales.

El estatuto es parte de las recomendaciones del Plan de Ajuste Fiscal y Económico 2015 de cinco años[31] que fue comisionado por el Gobierno de Puerto Rico[32], diseñado por tecnócratas especialistas al servicio del Grupo de Trabajo para la Recuperación Fiscal y Económica de Puerto Rico, utilizando las recomendaciones de expertos consultados del Banco Mundial[33] y otras propuestas de la Coalición del Sector Privado[34]. Un somero análisis de esta medida de austeridad revela los elementos de flexibilidad laboral contenidos en el Plan. El propósito es claro, las políticas de austeridad propuestas quieren acabar con los pactos sociales de solidaridad, con la movilidad social, con las oportunidades de promoción del trabajo juvenil, con la protección de los enfermos y ancianos o con los “sospechosos” reclamos de los retirados por sus pensiones, de los padres que quieren la mejor educación para sus hijos o los desempleados que quieren trabajar. Todo ello justificado en la necesidad de ajustar los desmanes del Estado benefactor y recortar los gastos públicos que representa para garantizar un mayor crecimiento económico y el aumento del empleo.

El Proyecto 2696 incluye parte de las propuestas contenidas en el Plan. Entre éstas se elaboran: (1) la extensión del periodo probatorio (prueba) a un año; (2) cambiar la fórmula constitucional para calcular el tiempo extra y establecer la jornada de manera que prevalezcan formas de flexibilidad laboral que terminan siendo unilaterales en su implantación y nocivas a la salud de los trabajadores; (3) justificar otros causales para la reducción de los empleados del sector público; (4) reducir la indemnización por despido injustificado a 6 meses, que no es otra cosa que abogar por el “despido libre” haciéndolo más sencillo y barato; (5) flexibilizar más aún el pago del bono de Navidad; (6) limitarle a los nuevos empleados los derechos al periodo mandatorio de vacaciones; (7) ajustar a favor del patrono la normativa de retención de empleados durante los procesos de reorganización empresarial y (8) reducir a un año el periodo que tienen los trabajadores para demandar por reclamos laborales.

El Plan, sin embargo, es más abarcador y nocivo. Éste pretende alcanzar mayores medidas de austeridad: (1) congelar el salario mínimo para los jóvenes menores de 25 años; (2) pedir una moratoria de 10 años al Congreso de Estados Unidos en la implantación del salario mínimo a Puerto Rico; (3) reducir la nómina del Departamento de Educación; (4) el despido de maestros; (5) el cierre de escuelas; (6) el control de gastos en los programas de salud pública; (7) la eliminación del salario mínimo federal; (8) extender el periodo probatorio de los empleados nuevos a dos años y (9) la eliminación del derecho a horas extras. Más aún, pretenden extender hasta el 2025 las medidas de austeridad ya aprobadas por las disposiciones de la Ley Núm. 66 del 2014, que originalmente estarían vigente por tres años, es decir, hasta el 2017.

Como sabemos, esas medidas han congelado nuevas contrataciones; afectado negativamente las asignaciones presupuestarias por fórmula constitucional, como son los fondos de la Universidad de Puerto Rico (con miras a eliminar el subsidio gradualmente) y de los Municipios en el archipiélago. También, congelaron los costos de contratos de servicios gubernamentales, los incrementos salariales y las partidas económicas de los convenios colectivos. Por otro lado, se insiste en la reducción de puestos abriendo más ventanas de retiro temprano, estrategia que ha resultado nociva para la salud fiscal de los sistemas de retiro. Estas medidas de austeridad, entre muchas otras, son contrarias al interés de las mayorías que brindan, reciben y financian los servicios gubernamentales.

Una característica de los programas de ajuste, como hemos expuesto, es limitar la estabilidad y seguridad del empleo en el sector privado por el costo que esta distribución de riqueza genera. Como hemos visto, los patronos siempre han aspirado al mantenimiento de su prerrogativa de optar por el despido libre, sin consecuencias económicas ni ataduras legales. En otras palabras, se han obstinado en que los legisladores le faciliten la gestión de sus negocios y se reduzca el costo del despido. Por eso, les es tan importante que se mantenga la libertad de que gozan para resolver el contrato de trabajo en periodo probatorio y dónde, salvo limitadas excepciones legales fundamentadas en algún tipo de discrimen o la violación de derechos constitucionales fundamentales, el trabajador no puede defenderse contra la unilateralidad patronal de dejarle sin empleo, simplemente advirtiendo que no se cumplió con el periodo de prueba. Indudablemente, este periodo es el límite a la política pública laboral de despido causal o despido justificado por unos causales válidos que están presente en la normativa social de la mayoría de los países civilizados. Mientras más amplia la duración del periodo de prueba mayor inestabilidad del empleo.

La realidad es que la austeridad, lejos de pagar esa deuda, la sigue aumentado y crea más injusticia social a través de una gestión gubernamental por decreto que adopta nuevos programas de austeridad de forma permanente y unilateral[35]. En realidad, la historia reciente de Puerto Rico y muchas de las opciones político-económicas que han tomado sus dirigentes y sus ciudadanos han avalado en las urnas, eso independientemente del partido en el poder, ha sido una crónica de lo que NO se debe hacer para recuperarse de una recesión económica.

Las medidas de austeridad adoptadas en la última década sólo han probado ser eficientes para provocar que se pierda gran parte del producto interior bruto del archipiélago; se disparen los índices de desempleo; se contraiga la población activa[36], se pierda el poder adquisitivo y se reduzca el salario y otros derechos laborales sistemáticamente. Todo esto sin que se incremente para nada el empleo, a pesar de tanta incentivación por parte del erario a un sector privado que luce inerte económicamente hablando y cada vez más indiferente a la inequidad social. En fin, que lo que se consolida es una economía donde la única certidumbre es la incertidumbre acompañada por la destrucción del empleo estable y su substitución por formas de contratación precarias y desprovistas de seguridad social y laboral, que parcial y contradictoriamente financia el Estado de forma indirecta. Por eso, la creciente informalidad del mercado de trabajo.

  1. Alternativas a la Austeridad

Ciertamente, hay alternativas a la austeridad. Una de éstas es diseñar un Ajuste Económico y Fiscal Equitativo donde todos los sectores sociales se aprieten el cinturón, especialmente los bancos, los ricos y los poderosos. Ese Plan debería ser diseñado en las universidades por científicos sociales objetivos y al servicio de los intereses de Puerto Rico y no por consultores privados cuya fidelidad social ha sido comprada con mucho dinero de los mismos contribuyentes. La mejor alternativa para los programas de austeridad gubernamental es no aplicarlos y punto. Alternativamente, gobierno de Puerto Rico tiene un mar de opciones que no se implantan porque no son políticamente convenientes para los políticos al servicio o temerosos del poder del capital.

La alternativa a la deuda pública de Puerto Rico no son los recortes ni las reformas laborales o desmantelar la seguridad social. En realidad, la alternativa es el crecimiento económico. Para crecer económicamente hay que ser solidario con las mayorías y reprimir a una minoría que controla y ha disfrutado enormemente de la liberalidad del modelo de funcionamiento de los bancos y otras instituciones financieras. La idea es que tales instituciones paguen el mayor porciento de los impuestos que capta el país. De igual forma, es necesario aumentar las tasas contributivas de los sectores más ricos, que en términos generales han pagado muy poco en el último medio siglo, visto proporcionalmente y en relación a lo pagado por los trabajadores y trabajadoras asalariados. En este afán, hay que cobrar y no condonar las deudas contributivas de esos millonarios que ya han sido identificados y a los que hasta ahora han comprado su “intocabilidad”. También, imponerle mayores contribuciones a los ricos y poderosos, algunos de éstos figuras y profesionales reconocidos, que se organizan en Sociedades para aprovecharse de los mecanismos legales, aunque dudosamente morales y francamente intolerables, que hoy día le permiten evadir el pago completo de su responsabilidad contributiva.

Hay que hacer cumplir los contratos de exención contributiva y poner toda la energía de los auditores del Departamento de Hacienda en verificar que las corporaciones multinacionales de alta tecnología y capital intensivo (industrias químicas, farmacéuticas, electrónicas, entre otras) cumplan con la cuota de empleo al que están obligadas por los decretos de exención contributiva que disfrutan. También, que respeten nuestra legislación social y no puedan tan libre e injustamente despedir a miles de trabajadores para evadir el pago de sus contratos de retiros. Alternativas a la austeridad sobran y muchas otras opciones de imposición tributaria están disponibles para recaudar impuestos, por ejemplo las contribuciones sobre la propiedad y las reparaciones de inmuebles en general, las segundas y terceras propiedades residenciales, los artículos de lujo y otras que el gobierno no ejecuta, tolerando la evitación de los impuestos, influenciado por los que ostentan el poder económico en Puerto Rico.

En fin, es tiempo de que los legisladores, entre muchos gestores del gobierno de Puerto Rico, cumplan con su deber de proteger la dignidad y prosperidad de los débiles de la sociedad. Algo que puede sonar abrasivo y excesivo para ciertas personas, pero que emana de la misma esencia de justicia social que, aunque quieran algunos, no se puede ocultar en la sinfonía democrática que toca sin descanso la Constitución. En la campaña política que se avecina el próximo año, si realmente se están defendiendo los intereses de Puerto Rico, no deberían ser persuasivos los argumentos de extender mayores medidas de austeridad, que no han servido sino para agravar la situación del archipiélago. Esto porque simplemente no funciona. Por el contrario, deberían considerarse y someterse a escrutinio serio la implantación de las alternativas disponibles para hacer que el sector privado cumpla con el pago de sus contribuciones y se garantice legalmente que los gastos y deudas en que incurra el gobierno tengan, sobre todo, un fin de amparo social a los desposeídos y excluidos de la sociedad.

  1. Conclusión

El Proyecto 2696 de flexibilidad y reforma laboral conservadora, de aprobarse, representaría la cuarta ocasión en que el gobierno de Puerto Rico opta, en la última década, por adoptar medidas de austeridad con un gran impacto en el sistema comprensivo de relaciones laborales y la estabilidad del empleo. Como mencionamos, los primeros ensayos fueron la Ley Núm. 7 del 2009, la Ley Núm. 3 del 2013 y la Ley Núm. 66 del 2014, que son pertinentes a la normativa del sector público. Si los programas de austeridad fueran eficientes para reparar las economías, otra sería la historia reciente de Puerto Rico, que tiene más deuda pública hoy que hace 12 años y es en términos generales, una sociedad con muchos más de sus ciudadanos excluidos socialmente. Actualmente, la deuda pública de Puerto Rico asciende a 76 billones de dólares, de los cuáles más de 50 billones se acumularon a partir del cuatrienio 1996-2000[37].

La perspectiva que cuestionamos en este trabajo es aquella que plantea que la “crisis económica” se puede solucionar a través de reformas laborales conservadoras que enmienden la legislación social que garantiza la protección del empleo. Por otro lado, señalamos la incongruencia existente entre las medidas de austeridad propuestas y lo dispuesto en normativa internacional del derecho del trabajo. En otras palabras, no se trata de seguir acríticamente las directrices económicas y muchas veces anti-humanas provenientes de los sectores más conservadores de la política norteamericana, del FMI, el BM o la Organización Mundial del Comercio, entre otras instituciones, sino de armonizar los requerimientos económicos de estas instituciones, que son reales y no se pueden obviar, con la protección de la dignidad de los seres humanos que trabajan y sus familiares, atendiendo de igual forma y con la misma seriedad la normativa y directrices en torno al trabajo humano, provenientes de la ONU, la OIT, los Pactos y Tratados Internacionales, mundiales o del ámbito regional que forman parte del compromiso propuesto en el amplio embalaje que significa el desarrollo económico. Por eso, aunque irremediablemente nos vemos obligados a convivir con el pragmatismo, reconociendo lo que haya de bueno de todas las propuestas, no podemos sucumbir a la tentación de reducir la praxis gubernamental o patronal y mucho menos las reflexiones académicas al respecto de estos asuntos en los estrechos confines de sobrevivencia del más fuerte.

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Apéndice 1

El archipiélago de Puerto Rico, EUA.

Puerto Rico es un archipiélago compuesto por la isla grande, dos más pequeñas habitadas, conocidas como los Municipios de Vieques y Culebra, y otros islotes adyacentes no habitados. Como nación está organizado bajo un régimen constitucional cuya autoridad política se extiende a todo su territorio que consta de unas 3,600 millas cuadradas rodeadas en todo su perímetro por aguas internacionales del Mar Caribe y el Océano Atlántico[38].

Puerto Rico es un territorio no incorporado de los Estados Unidos de América. Entre Puerto Rico y los Estados Unidos, existe un “convenio” conocido como la Ley Pública 600 del Congreso de Estados Unidos[39]. Éste sienta las bases de gobierno propio. Sin embargo, impone una serie de limitaciones al ejercicio de ese poder. Por ejemplo, ésta no faculta a Puerto Rico a considerar a los Estados Unidos como un país extranjero y sus ciudadanos y residentes pueden entrar libremente a Puerto Rico, con derecho a todos los privilegios de un ciudadano. También dispone que muchas leyes federales, incluyendo diversas leyes laborales, ocupan el campo judicial en Puerto Rico y, por lo tanto, tienen preeminencia sobre las leyes nacionales, según lo disponga el Congreso de Estados Unidos.

En esencia, Puerto Rico funciona administrativamente como un Estado de la Unión, tiene representación limitada en el Congreso y derecho a recibir partidas económicas de esta entidad. Sin embargo, sus poderes políticos y económicos son menores que los que disfrutan los Estados. En fin, el archipiélago es una colonia forzada por las circunstancias de subordinación política impuestas por los Estados Unidos de América (EUA) desde su invasión en 1898.

La forma de gobierno en Puerto Rico tiene algunas características particulares. Sus habitantes son ciudadanos de EUA, escogen sus gobernantes en Puerto Rico directamente, en elecciones cada 4 años, y cuando residen en Estados Unidos tiene derecho pleno a trabajar, recibir ayudas gubernamentales y participar efectivamente en las elecciones de ese país e incluso postularse para las mismas. Por otro lado, los puertorriqueños tiene una Constitución que es mucho más progresista que el estatuto federal y tiene gobierno propio, como cualquier estado de la Unión.

Por su condición de archipiélago, Puerto Rico tiene un mercado reducido de empleo que hace difícil asegurar el trabajo remunerado de todos sus ciudadanos. Esta situación se agrava porque la isla no controla su tráfico aéreo que transporta la inmensa mayoría de quienes entran y salen. Los que son ciudadanos o residentes legales de Estados Unidos son potenciales miembros de nuestra fuerza laboral y de hecho tienen derecho de ser considerados para puestos de trabajo en igualdad de condiciones que cualquier puertorriqueño. En otras palabras, en Puerto Rico existe una demanda patronal de empleos limitada en un país con fronteras aéreas abiertas a los estadounidenses. Esta situación se agrava con la presencia, cada vez mayor, de trabajadores inmigrantes indocumentados provenientes de otras islas del Caribe y otros países del mundo, que son protegidos en ambos casos por disposiciones sociales de la Constitución de Puerto Rico y la de los Estados Unidos.

Tradicionalmente, el gobierno de Puerto Rico ha asumido como misión la responsabilidad de proteger el empleo existente y proveer más y mayores empleos para ofrecer una oportunidad a sus ciudadanos de conseguir trabajo. Esa posición gubernamental de dación, promoción y facilitación de empleos ha estado bajo ataque feroz en la última década, al punto que ahora muchos administradores en el servicio público coinciden en que existe un gigantismo gubernamental y que es necesario reducir el número de empleados que tiene el gobierno. Por esa razón, en la última década se han implantado programas sucesivos de medidas de austeridad que han incluido sin limitarse a despidos masivos de empleados públicos y una vuelta al despido libre en el sector privado con el relajamiento de la legislación protectora.

Mientras se acusa al gobierno por hacer lo que tiene que hacer, es decir generar empleos, muy poco se habla del fracaso del sector privado generando empleos. Tampoco se ha estudiado a fondo su carácter especulativo y dependiente de ayudas gubernamentales para crear empleos, de forma que es argumentable que muchos de los empleos que se adjudican al sector privado sean realmente financiados por el gobierno. De ser cierto, habría que repensar los deberes sociales de este sector y adscribirle una mayor carga de responsabilidad en la generación de empleos y en la distribución de la riqueza que genera. Esto reduciría la especulación de fondos públicos y forzaría a este sector a cumplir con parte de la responsabilidad de crear empleos.

En el sistema de relaciones del trabajo en el sector público de Puerto Rico existen tres sistemas o subsistemas de relaciones laborales. El sistema corporativo, iniciado por la Ley Núm. 130 de 1945, que rige las relaciones laborales en las instrumentalidades del gobierno que funcionan como entes privados y se conocen como corporaciones públicas. El sistema de relaciones laborales bonafide que está presente en algunas agencias del gobierno central y en los municipios de Puerto Rico. Éste es de carácter voluntario y se encarga de proteger el derecho de asociación de los empleados pero no garantiza la negociación colectiva. Su mayor finalidad es el descuento de cuotas. El tercer sistema es el abierto que se caracteriza porque el empleado pueda afiliarse al sindicato u optar por no ser miembro al momento del proceso de organización sindical. Éste está presente en las agencias del gobierno central y fue establecido con la aprobación de la Ley Núm. 45 de 1998.

Por otro lado, forma parte de nuestro estado de derecho del trabajo, mayormente en el sector privado de la economía, toda la legislación de relaciones laborales y la legislación social de los Estados Unidos que ocupa el campo jurídico y desplaza la legislación laboral puertorriqueña, en las áreas que el Congreso de los Estados Unidos estime conveniente. Por tratarse de cuestiones de seguridad nacional al ser negocios con un volumen alto de rendimiento económico o porque afectan el comercio interestatal de los Estados Unidos. A pesar de esta situación, existe una frondosidad legislativa en el marco de las relaciones laborales y contractuales donde impera la normativa del archipiélago en cuestiones nacionales y en otras que aunque relacionadas con asuntos federales, el Congreso ha optado por no intervenir.

Finalmente, el sistema judicial de Puerto Rico es autónomo del de los Estados Unidos. El máximo y último interprete de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico es el Tribunal Supremo de Puerto Rico. Éste coordina el poder Judicial como una jurisdicción separada del Sistema Judicial de los Estados Unidos (como hacen otros estados federados) y tiene a su cargo la administración de los Tribunales de Primera Instancia y el Tribunal Apelativo. Las cuestiones federales de ciudadanos de Estados Unidos en Puerto Rico se atienden en el Tribunal de Distrito Federal en San Juan. Cualquier puertorriqueño, por ser ciudadano de Estados Unidos, puede plantear controversias ante los tribunales federales en Puerto Rico y los Estados Unidos por virtud de la protección que les brinda la Constitución Estadounidense.

[1]  Actualmente, destacado en el Centro Europeo y Latinoamericano para el Diálogo Social (CELDS) de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Castilla La Mancha y el Departamento de Sociología del Trabajo II del Campus de Somosaguas de la Universidad Complutense de Madrid ambos en España. Una discusión más a fondo de estos temas se puede encontrar en la 2da. edición de libro del autor: Derecho Laboral: Leyes en Puerto Rico y su Jurisprudencia, 1900-2015. San Juan: Editorial SITUM (Biblioteca Jurídica), 2015.

[2]  Nos referimos a las administraciones de los gobernadores: Aníbal Acevedo Vilá (2005-2008), Luis Fortuño Burset (2009-2012) y Alejandro García Padilla (2013-2016).

[3]  P. de la C. 2696 (2015): 1.

[4]  3 L.P.R.A. secs. 761 et. seq.

[5]  Exposición de motivos, P. de la C. 2696 (2015) op. cit. 2.

[6]  Ibid. p. 4.

[7]  P. de la C. 2696 (2015) op. cit. : 1. Título.

[8]  Ibid. Capítulo IV, Sección 13: 64.

[9]  P. de la C. 2696 (2015): op. cit. Artículo 2.

[10]  Se considerarán parientes inmediatos aquellos que convivan con el patrono, su cónyuge, padres e hijos (incluyendo aquellos por adopción).

[11]  P. de la C. 2696 (2015): op. cit. Artículo 3.

[12]  Fair Labor Standard Act [Ley de Horas y Salarios de los Estados Unidos]. (FLSA)(1938).

[13]  HOUMAN, SUSAN N. (2009): 9.1; FACT SHEET NO. 13. (2014): 29 y P. de la C. 2696 (2015): op. cit. Artículo 4.

[14]  P. de la C. 2696 (2015): op. cit. Artículo 5.

[15]  Ibid. Artículo 6.

[16]  Ibid. Artículo 7.

[17]  Ibid. Artículo 8.

[18]  Ibid, Artículo 9.

[19]  31 LPRA § 3372.

[20]  El art. 1208 establece que “La validez y el cumplimiento de los contratos no pueden dejarse al arbitrio de uno de los contratantes”. 31 LPRA § 3373. P. de la C. 2696 (2015): op. cit. Artículo 9.

[21]  P. de la C. 2696 (2015): op. cit. Artículo 11.

[22]  31 LPRA § 3375.

[23]  Ibid. Artículo 12 y Artículo 1239, 31 LPRA § 3477.

[24]  Ley Núm. 148 de 30 de junio de 1969.

[25]  P. de la C. 2696 (2015): op. cit, Capítulo III, Sección 17, 18 y 22.

[26]  Ibid. Capítulo III, Sección 1.

[27]  Ibid. Capítulo IV, Sección 6.

[28]  Ibid. Sección 9.

[29]  Ibid. Sección 10.

[30]  Proyecto de la Cámara Núm. 3181. (2011).

[31]  Working group for the fiscal and economic recovery of Puerto Rico. (2015).

[32]  Orden ejecutiva OE-2015-22 (2015a) y Orden ejecutiva OE-2015-23 (2015b).

[33]  El Banco Gubernamental de Fomento (BGF) del Gobierno de Puerto Rico contrató a la compañía V2A Strategic Management para que ofreciera servicios técnicos y de consultoría al grupo de trabajo, nombrado por el gobernador Alejandro García Padilla durante la elaboración e implementación de plan de ajuste fiscal y económico de cinco años del 2015. El plan tuvo como base las políticas de austeridad recomendadas por los economistas Anne Krueger, Ranjit Teja y Andrew Wolfe en un informe que costo $400 mil a los contribuyentes de Puerto Rico. El producto de estas iniciativas se ha estado utilizando para convencer a los bonistas a renegociar las diferentes deudas del gobierno. El V2A ha facturado varios millones de dólares al gobierno, siendo el autor real de la Ley Núm. 7 del 2009 y la Núm. 66 del 2014 que analizamos anteriormente y que en definitiva han evolucionado hasta convertirse en una propuesta de austeridad permanente para el archipiélago. El informe propone que las medidas de austeridad contenidas en la Ley Núm. 66 se mantengan hasta el 2025. KRUEGER, ANNE O., TEJA RANJIT Y WOLFE ANDREW. (2015): 1-29.

[34]  Esta entidad agrupa a una veintena de asociaciones empresariales de Puerto Rico que busca enmendar las leyes laborales con el fin de que se asemejen a la normativa laboral más conservadora que existe en los Estados Unidos de América. Entre sus miembros están las Asociaciones de Bancos, de Hospitales, de Productos, de Comercios, de Hoteles, de Industriales y Farmacéuticas.

[35]  El nuevo Plan de Ajuste Fiscal y Crecimiento Económico, concebido originalmente a 5 años, se propone extenderlo hasta el 2022. Si recordamos, lo mismo sucedió con la suspensión de derechos laborales, políticos, económicos y sociales que se implantaron con la Ley Núm. 7 del 2009 por 2 años y se extendieron a 4. De forma similar, los 3 años iniciados con el mismo fin por la Ley Núm. 66 en el 2014, y que se deberían cumplir en el 2017, ahora se proponen para que tengan vigencia 8 años más a partir de esa fecha.

[36]  Los jóvenes, profesionales y trabajadores diestros abandonan a Puerto Rico en busca de su porvenir en Estados Unidos u otras partes del mundo. Anualmente, más de un millón de puertorriqueños se desplaza entre Estados Unidos y Puerto Rico.

[37]  La responsabilidad administrativa recae en las administraciones de Pedro Roselló (PNP-1996-2000) que aumentó la deuda en 10,000 millones de dólares; le siguió Sila M. Calderón (PPD-2001-2004) con un aumento de 10,020 millones; también, Aníbal Acevedo Vida (PPD-2005-2008) con 12,990 millones adicionales y finalmente Luis Fortuño Burset (PNP-2009-2012) con 17, 828 millones. Este ultimo implantó las medidas de austeridad gubernamental más agresivas en la historia de Puerto Rico, adoptando una reforma laboral neo conservadora que despidió miles de empleados del sector público y fomentó la transferencia indiscriminada de los ahorros producto de la atricción de la plantilla de servidores públicos al sector privado, que nuevamente recibió los fondos pero fracasó en producir los empleos necesarios. Economía Política de Puerto Rico: 1950-2000 en relación al periodo entre 197-2000 y Junta de Planificación 2000-2012 para los cálculos del 2000-2012. “La Deuda de Puerto Rico: Visión Histórica. (2015) especiales.elnevodia.com/datos/deuda-puerto-rico/.

[38]  Constitución de Puerto Rico, supra, Artículo I, Sección 3.

[39]  El Estado Libre Asociado tiene su génesis en la Ley Pública 600, 8l Congreso titulada “Ley proveyendo para la Organización de un Gobierno Constitucional por El Pueblo de Puerto Rico” que en su preámbulo dice:

“POR CUANTO, el Congreso de los Estados Unidos por medio de una serie de acciones legislativas ha reconocido, progresivamente, el derecho que el pueblo de Puerto Rico tiene al gobierno propio; y

POR CUANTO, bajo los términos de esta legislación congresional, Puerto Rico ha ido obteniendo una medida cada vez mayor de gobierno propio.

POR TANTO, Decrétese por el Senado y la Cámara de Representantes de los Estados Unidos de América, reunidos en Congreso, Que, reconociendo ampliamente el principio del gobierno por consentimiento de los gobernados, se aprueba esta Ley, con el carácter de un convenio, de manera, que el pueblo de Puerto Rico pueda organizar un gobierno basado en una constitución adoptada por él mismo.” 1 LPRA, págs. 144-145.