Lagunas de cobertura del sistema español de Seguridad Social y la necesaria reordenación del nivel no contributivo

Mª Belén García Romero

Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Murcia

1. La Plataforma Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social. 2. El alcance limitado del sistema español de garantía de ingresos mínimos. 3. Extensiones no contributivas de la Seguridad Social. 3.1. Complementos a mínimos de pensiones. 3.2. La protección asistencial por desempleo. 4. Prestaciones no contributivas o asistenciales puras. 4.1. Las pensiones asistenciales del extinguido Fondo Nacional de Asistencia Social (FONAS). 4.2. Prestaciones especiales para personas con discapacidad. 4.3. Las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social. 4.2.1. La unificación de la protección social de las personas mayores e incapacitadas. 4.2.2. La protección familiar no contributiva. 5. Valoración final.

 

1. LA PLATAFORMA EUROPEA DE LUCHA CONTRA LA POBREZA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL

Las recesiones provocadas por las diversas crisis económicas que se vienen sucediendo en Europa desde la década de los setenta del pasado siglo, han sometido a enormes presiones al modelo socioeconómico europeo, y han evidenciado los desafíos a que se enfrenta el empleo, el Estado del bienestar y la igualdad de oportunidades. Estas tensiones se han agudizado de forma extraordinaria a raíz de la última crisis financiera, cuyos efectos han sido dramáticos en el continente europeo en términos de destrucción de empleo, afectando sobre todo a las personas más vulnerables de nuestras sociedades. Actualmente, 116 millones de personas viven por debajo del umbral de la pobreza en la UE, cifra que representa el 23% de la población total e incluye una gran parte de mujeres y niños[1].

El Tratado de la UE recoge como objetivos prioritarios el pleno empleo, el progreso social, la inclusión social, la solidaridad, la protección social y la cohesión social. Además, dicho texto contiene una Carta de los Derechos Fundamentales, jurídicamente vinculantes para todas las instituciones de la UE y los Estados miembros. Entre los derechos sociales garantizados a todos los residentes en cualquier territorio de la Unión, se encuentran el derecho a prestaciones de seguridad social, a ayudas sociales y a la vivienda (art. 34).

En el actual contexto, y en el marco de la Estrategia Europea 2020, la Comisión propone establecer una Plataforma contra la Pobreza y la Exclusión Social[2], con el fin de crear un compromiso conjunto entre los agentes europeos y las instituciones de la UE con la meta común de que la Unión Europea −pese a estar marcada por la existencia de presupuestos públicos reducidos− saque por lo menos a 20 millones de personas de la pobreza en la próxima década.

En este documento se considera que, además de la intervención de una protección social innovadora, debe arbitrarse un conjunto amplio de políticas sociales, como son la educación, la asistencia social, la vivienda, la sanidad, la conciliación y las medidas a favor de la familia, ámbitos todos ellos en los que los sistemas de bienestar han intervenido hasta ahora con programas más bien residuales. En otras palabras, la lucha contra la pobreza requiere una estrategia global y coordinada, en la que la Seguridad Social sólo puede contribuir con algunos elementos que le son propios, entre los que se debe encontrar la garantía de una renta social mínima[3].

La plataforma tiene como misión realizar 64 acciones a escala de la UE que afectan a las múltiples facetas de la pobreza y la exclusión social. A su vez, se plantearán objetivos nacionales complementarios para los distintos Estados miembros.

En el caso de España, las recomendaciones formuladas por la Comisión Europea fueron trece, las cuales iban referidas a los siguientes ámbitos: finanzas públicas sostenibles, eficiencia del sistema fiscal, sector financiero, mercado laboral, educación, inclusión social, entorno empresarial, energía y transportes y calidad de la administración pública[4].

En el entorno de la inclusión social, el análisis pone de manifiesto que los fenómenos de pobreza y de exclusión social siguen en aumento en nuestro país debido principalmente a la situación del mercado de trabajo, aunque también a la limitada eficacia de la protección social para afrontar esta situación. A este respecto, la Dip. adic. 21ª de la Ley 27/2011 –cuya entrada en vigor se produjo el 1 de enero de 2013– hace un encargo doble al gobierno en relación con la necesidad de mejorar los actuales mecanismos de lucha contra la pobreza. Así, de un lado, la ley concede al Ejecutivo un plazo de 6 meses para realizar “los estudios pertinentes que permitan delimitar los umbrales de pobreza, con arreglo a los criterios fijados por la Unión Europea, al objeto de reorientar las políticas públicas dirigidas a su erradicación”, y, de otro lado, la misma norma establece que, “en el plazo de un año, el Gobierno aprobará un Proyecto de Ley de reordenación integral de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, con el objetivo de mejorar su cobertura, establecer con más claridad el ámbito de sus prestaciones e introducir nuevos ámbitos de protección en orden a colmar lagunas de cobertura que se detectan en el sistema”.

En consecuencia, en las páginas que siguen se analizaran los sistemas concretos de garantía de ingresos mínimos vigentes en España en el marco de los mecanismos de Seguridad Social, las personas que pueden acceder a ellos y las que permanecen excluidas. La razón de ser de esta aproximación es poner de relieve el carácter fragmentario e incompleto de este sistema y sus deficiencias de cobertura, teniendo en cuenta que, según ha declarado el TCO en interpretación del art. 41 CE, “acoger el estado o situación de necesidad como objeto y fundamento de la protección implica una tendencia a garantizar a los ciudadanos un mínimo de rentas, estableciendo una línea por debajo de la cual comienza a actuar la protección” (STC 103/1983, 96/2006 de 27 de marzo, 22/2010 de 27 de abril).

2. EL ALCANCE LIMITADO DEL SISTEMA ESPAÑOL DE GARANTÍA DE INGRESOS MÍNIMOS

La arquitectura básica del sistema español de garantía de ingresos reposa sobre dos pilares esenciales. De un lado, el sistema de pensiones contributivas de la Seguridad Social y, de otro, el sistema de prestaciones por desempleo (contributivas y su prórroga asistencial). A ellos se ha ido uniendo de forma paulatina un conjunto de mecanismos específicos de garantía de ingresos mínimos dirigidos a grupos concretos de población[5].

El primer pilar, estaría conformado por el nivel contributivo y profesional, cuya acción protectora comprende actualmente además de las nueve ramas tradicionales incluidas en el Convenio OIT de 1952, cuatro nuevas contingencias: paternidad; riesgo durante el embarazo; riesgo durante la lactancia natural y cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave (art. 38 LGSS).

Fuera del núcleo estricto de Seguridad Social contributiva, los restantes mecanismos de garantía de ingresos formarán parte ya sea de lo que se ha dado en llamar “extensiones no contributivas de la Seguridad Social (contributiva)”, esto es, prestaciones no contributivas cuyo reconocimiento y concesión depende de la previa inclusión de sus beneficiarios en el campo de aplicación de la protección contributiva y consiguiente afiliación y cotización al sistema, o bien, de las prestaciones de asistencia social strictu sensu, es decir, prestaciones para personas que se encuentren en situación de necesidad y nunca hayan cotizado a la Seguridad Social.

3. EXTENSIONES NO CONTRIBUTIVAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Con fundamento en los principios constitucionales de solidaridad, autonomía personal e inserción social (art. 9.2 CE), una de las vías privilegiadas de ampliación de la Seguridad Social a las situaciones de pobreza o de exclusión social ha sido la extensión de su protección –o el aumento de su intensidad– a las personas que ya estaban integradas en el sistema o que previamente lo habían estado.

Su importancia en la protección social es indiscutible: las pensiones muy bajas han sido completadas, los desempleados que han agotado sus prestaciones pueden, bajo ciertas condiciones, ver prolongar su cobertura. Con todo, estas prestaciones reproducen un importante mecanismo de exclusión, al dejar fuera de toda protección a categorías sociales en situación de extrema pobreza.

En el marco de las extensiones no contributivas de la Seguridad Social, se examinan los complementos de pensiones mínimas[6] y las prestaciones asistenciales de desempleo[7].

3.1. Los complementos de pensiones mínimas de la Seguridad Social

Están destinados a los pensionistas de la Seguridad Social de jubilación, incapacidad permanente y supervivencia, cuyas pensiones, una vez revalorizadas, no alcancen el mínimo fijado para cada categoría y cuyos ingresos globales (excluida la pensión a complementar) no superen el límite general previsto para cada año en la correspondiente LPGE[8]. Además, para las pensiones causadas a partir de 1 de enero de 2013, el derecho al complemento a mínimos se condiciona a la residencia en territorio español, en los términos que legal o reglamentariamente se determinen[9].

Por último, y asimismo, con respecto a las pensiones causadas a partir de 1 de enero de 2013, el importe de dichos complementos en ningún caso podrá superar la cuantía establecida en cada ejercicio para las pensiones de jubilación e invalidez en su modalidad no contributiva. La consecuencia de esta limitación tiene enorme trascendencia, toda vez que, desde 2013, ningún nuevo pensionista tiene garantizado el percibo de la pensión mínima de ninguna clase al encontrase topada la cuantía del complemento a mínimos a una cantidad equivalente a la pensión no contributiva de jubilación[10].

3.2. La protección asistencial por desempleo

El sistema de protección por desempleo comprende dos niveles, el llamado nivel contributivo y el denominado nivel asistencial, ambos de carácter público y obligatorio.

El nivel contributivo tiene como objeto proporcionar prestaciones sustitutivas de las rentas salariales dejadas de percibir como consecuencia de la pérdida de un empleo anterior o de la reducción temporal de jornada, y la protección se condiciona a acreditar 360 días cotizados en los seis años anteriores a la situación legal de desempleo.

El nivel asistencial, complementario del anterior, garantiza la protección a los trabajadores desempleados que se encuentren en alguno de los supuestos que la Ley considera especialmente protegibles por razones económicas y sociales.

La protección del desempleo en el nivel asistencial se articula en torno a dos brazos, el primero, constituido básicamente en torno a los subsidios por desempleo y el segundo, complementario y subsidiario del anterior, conformado por el programa de renta activa de inserción (RAI).

El primer brazo constituye un ejemplo paradigmático del sistema de transición entre el modelo tradicional de Seguridad Social, que sólo prevé determinados niveles asistenciales en el marco de una relación estrictamente contributiva y, en consecuencia, vocacionalmente sinalagmática, y los sistemas ideales de protección social, basados en el principio de universalidad y, que en consecuencia, prescinden de cualquier noción previa de cotización[11].

Ciertamente, el incremento de los niveles asistenciales en el seno de la protección por desempleo se produce sin una clara desvinculación originaria del fenómeno de la cotización y, por lo tanto, sin un ámbito a priori netamente asistencial[12]. No obstante, el subsidio tiene carácter asistencial, dado que su normativa reguladora no configura su ámbito objetivo de protección como la mera contingencia de desempleo, sino que incluye el poverty–line, típico de las prestaciones no contributivas o asistenciales. Este límite de recursos es sin duda “un elemento consustancial a una protección asistencial que por su naturaleza está en función de una situación objetiva de insuficiencia de rentas del beneficiario”[13]. Este subsidio asistencial siempre requiere de un cierto tiempo previo de cotización, y se dirige por lo tanto a los parados que han agotado la prestación o que han cotizado muy poco tiempo[14].

Adicionalmente, existe un específico mecanismo de protección asistencial por desempleo con un ámbito subjetivo y geográfico muy concretos, pues se destina a la protección de los eventuales agrarios que residan en el territorio de las Comunidades Autónomas de Andalucía y Extremadura.

En cuanto al nivel asistencial de segundo grado, debe tenerse en cuenta un dato importante y es que el acceso a la renta activa de inserción (RAI) se condiciona al requisito de insuficiencia de ingresos, no sólo a título personal, sino también familiar. De otro lado, aunque, en su regulación inicial, la RAI no tenía vinculación alguna con la pérdida de un empleo previo ni se concebía como una “prórroga excepcional de la prestación contributiva”[15], lo cierto es que en el curso de la reforma de su régimen jurídico llevada a cabo por RDL 20/2012, este rasgo diferenciador se ha difuminado, pues, salvo para emigrantes retornados o mujeres víctimas de violencia de género, esta prestación se destina también ahora a personas que hayan agotado una prestación y/o subsidio por desempleo, lo que remite a la necesidad de una previa situación de inserción laboral con cotización al sistema.

Finalmente, debe destacarse la puesta en marcha de programas específicos destinados a parados de larga duración, que combinan medidas de políticas activas con una ayuda de acompañamiento. Tal es el caso, en primer lugar, del programa de recualificación profesional –PREPARA– para determinados colectivos de desempleados que agoten sus prestaciones o subsidios, que incluye una ayuda económica temporal. Aunque este programa nació con carácter coyuntural, la prolongación de la situación de crisis y de sus nefastos efectos en materia de desempleo, ha obligado a prorrogarlo en sucesivas ocasiones y a prever un mecanismo de prolongación automática mientras se mantengan las circunstancias que justificaron su adopción. De otro lado, el RD Ley 16/2014, de 19 de diciembre (BOE del 20-12), viene a articular el Programa Extraordinario de Activación para el Empleo, al que podrán incorporarse, a partir de enero de 2015, desempleados de larga duración con responsabilidades familiares que cumplan determinados requisitos.

3.2.1. Subsidio asistencial por desempleo

A) Delimitación de su ámbito de cobertura

El subsidio por desempleo no tiene un ámbito subjetivo universal e incondicionado, sino que está restringido a ciertas categorías de desempleados. Concretamente, pueden ser beneficiarios de estos subsidios aquellas personas desempleadas que, además de figurar inscritas como demandantes de empleo y carecer de recursos en una cuantía determinada –el 75 por 100 del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias–, se hallen en alguna de las circunstancias descritas en la normativa vigente[16]. Estas situaciones pueden clasificarse del siguiente modo:

a) Aquéllas que permiten el nacimiento del derecho al subsidio una vez agotada la prestación por desempleo, en virtud de que concurren en el beneficiario determinadas circunstancias personales o familiares[17].

b) Aquéllas que originan el nacimiento del subsidio cuando la cotización era insuficiente para la obtención de la prestación contributiva por desempleo[18].

c) Aquéllas que contemplan los problemas concretos de colectivos específicos de desempleados con especiales dificultades para reinsertarse en el mercado de trabajo; supuesto éstos en lo que puede también estar subyacente la idea de cotización.

La variedad de situaciones contempladas hace que el subsidio pueda ser percibido por categorías muy heterogéneas de desempleados:

1º. Los desempleados con responsabilidades familiares y que han agotado la prestación contributiva de desempleo.

2º. Los desempleados mayores de 45 años que han agotado la prestación contributiva de desempleo, aunque no tengan responsabilidades familiares.

3º. Los desempleados que no tengan derecho a la prestación contributiva por no haber cubierto el período mínimo de cotización, siempre que hayan cotizado de 3 a 12 meses, cuando tengan responsabilidades familiares, o entre 6 y 12 meses, en caso contrario.

4º. Los desempleados sin derecho a prestación de edad avanzada (actualmente mayores de 55 años) que reúnan todos los requisitos, salvo la edad, para acceder a la pensión de jubilación y siempre que acrediten al menos seis años de cotización a desempleo[19].

5º. Los emigrantes retornados que hubieran trabajado un mínimo de 6 meses en el extranjero desde su última salida de España; los trabajadores que hayan perdido su pensión de incapacidad permanente por mejoría de su incapacidad tras un proceso de revisión; personas liberadas de prisión que no tengan derecho a las prestaciones y siempre que la privación de libertad haya sido por tiempo superior a seis meses. Estos subsidios son independientes de la existencia de responsabilidades familiares.

B) Análisis de la protección por desempleo de determinados colectivos de desempleados

a) Subsidio por desempleo para emigrantes retornados

Podrán beneficiarse de este subsidio los emigrantes que regresen de países que no pertenezcan a la Unión Europea ni con los que exista convenio sobre protección por desempleo, y cumplir los siguientes requisitos: 1) Inscribirse como demandante de empleo antes de que se cumpla un mes desde su llegada a España, y permanecer inscrito un mes como mínimo, sin rechazar ninguna oferta de empleo, ni ningún curso de formación o reconversión profesional o laboral, salvo causa justificada; 2) Acreditar que ha trabajado como mínimo 12 meses en los últimos 6 años en el país de emigración desde su última salida de España; 3) No tener derecho a prestación por desempleo[20]; 4) No disponer de rentas superiores que mensualmente superen el 75% del Salario Mínimo Interprofesional (excluyendo pagas extraordinarias).

La duración del subsidio es de 6 meses prorrogables en dos semestres (18 meses como máximo). La cuantía del subsidio será el 80% del IPREM mensual, y la entidad gestora ingresará las cuotas a la Seguridad Social correspondientes.

En el caso de los emigrantes retornados el carácter asistencial del subsidio aparece con más nitidez ya que no se exige haber agotado previamente las prestaciones del nivel contributivo ni haber realizado ninguna cotización en España. De este modo, sólo por el significado jurídico estricto del término “trabajador” podría inferirse el carácter contributivo del subsidio, considerando que el hecho de ser trabajador significa la realización de una previa actividad profesional durante un período mínimo de doce meses y consiguiente cotización correspondiente al tiempo trabajado en el extranjero.

Por último, quienes no cumplan los requisitos de acceso ni al nivel contributivo ni al nivel asistencial de primer grado, pueden, en su caso, obtener una renta activa de inserción.

b) Subsidio por desempleo para liberados de prisión

Pueden acceder a este subsidio las personas liberadas de prisión que no tengan derecho a prestación por desempleo y acrediten el resto de requisitos comunes (carencia de rentas, inscripción como demandante de empleo, suscripción del compromiso de actividad, etc.) siempre que la privación de libertad haya sido por tiempo superior a seis meses.

Pueden ser también personas beneficiarias de este subsidio: 1) Las personas menores liberadas de un centro de internamiento en el que hubieran sido ingresadas como consecuencia de la comisión de hechos tipificados como delito, siempre que, además de haber permanecido privadas de libertad por más de seis meses, en el momento de su liberación sean mayores de 16 años; 2) Las personas que hubieran concluido un tratamiento de deshabituación de su drogodependencia, siempre que el mismo hubiera durado un período superior a seis meses y hayan visto remitida su pena privativa de libertad.

En relación con este colectivo, el subsidio se desvincula de cualquier condición de trabajo y cotización previa, puesto que el único requisito específico exigido es un tiempo de privación de libertad o el seguimiento de un tratamiento de deshabituación superior a seis meses, por lo que tendría una naturaleza netamente asistencial.

La DA 66ª LGSS (añadida por Ley 22/2013, de 23 diciembre, de PGE para 2014) establece nuevos requisitos para acceder al subsidio de desempleo de liberados de prisión que hubieran sido condenados por determinados delitos.

En el caso de los liberados de prisión condenados por los delitos contemplados en las letras a) o b) del apartado 2 del artículo 36 del Código Penal[21], deben acreditar que han cumplido los requisitos exigidos en el apartado seis del artículo 72 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria[22].

En el caso de los liberados de prisión condenados por los delitos contemplados en las letras c) o d) del apartado 2 del artículo 36 del Código Penal[23], habrán de probar que han satisfecho la responsabilidad civil derivada del delito, considerando a tales efectos la conducta efectivamente observada en orden a reparar el daño e indemnizar los perjuicios materiales y morales, y que han formulado una petición expresa de perdón a las víctimas de su delito”.

c) Subsidio por desempleo para personas que pierden su pensión de IP por mejoría

Esta modalidad de subsidio está destinada a aquellas personas trabajadoras que sean declaradas plenamente capaces o incapacitadas permanentes parciales como consecuencia de expediente de revisión por mejoría de una situación de gran invalidez, incapacidad permanente absoluta o total y que acrediten la carencia de recursos económicos y demás requisitos establecidos con carácter general.

Si bien se trata de un supuesto problemático, puede decirse que también en este caso se condiciona el subsidio, aunque más indirectamente, a una previa cotización: el expediente de revisión está vinculado necesariamente a una anterior declaración de incapacidad permanente en el seno de la protección contributiva, pues se alude expresamente a los grados de incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez, lo que, a su vez, presupone una previa actividad profesional, afiliación y consiguiente afiliación del sujeto beneficiario.

d) El subsidio de “Prejubilación” para mayores de 55 años

La modalidad de subsidio por desempleo regulada en el art. 215.1.3 LGSS tiene como beneficiarios a los trabajadores mayores de cincuenta y cinco años[24], aun cuando no tengan responsabilidades familiares, siempre que se encuentren en alguno de los supuestos contemplados en los apartados anteriores (agotamiento prestación contributiva, insuficiente cotización, etc.), hayan cotizado por desempleo al menos durante seis años a lo largo de su vida laboral y acrediten que, en el momento de la solicitud, reúnen todos los requisitos, salvo la edad, para acceder a cualquier tipo de pensión contributiva de jubilación en el sistema de la Seguridad Social.

Además, aunque el solicitante carezca de rentas, en los términos establecidos legalmente, si tiene cónyuge y/o hijos menores de 26 años, o mayores incapacitados o menores acogidos, únicamente se entenderá cumplido el requisito de carencia de rentas cuando la suma de las rentas de todos los integrantes de la unidad familiar así constituida, incluido el solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no supere el 75 por ciento del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias[25].

De otro lado, al igual que en el resto de modalidades del subsidio por desempleo, a partir del RDL 11/2013, de 2 de agosto, se exige el requisito de estar inscrito y mantener la inscripción como demandante de empleo en los mismos términos previstos el artículo 207 e) y en el artículo 209.1 de la LGSS (art. 215.4 LGSS).

La finalidad de esta modalidad de subsidio consiste básicamente en proporcionar unos ingresos mínimos de subsistencia tras la pérdida del empleo de los trabajadores de edad avanzada hasta el acceso de los mismos a la jubilación. Cumpliría pues el papel de puente entre el empleo remunerado y la pensión de jubilación, a lo largo de cuyo recorrido el desempleado tendría derecho a una cobertura social mínima y al abono de cotizaciones por la contingencia de jubilación por parte de la Entidad Gestora, que redundarían en una mejora de la cuantía de su futura pensión.

Ahora bien, con el propósito de reducir el gasto en prestaciones sociales, esta modalidad de subsidio ha sufrido recientemente diversas modificaciones de los requisitos de acceso –en particular, lo relativos a la edad del beneficiario y al nivel de rentas– así como de las condiciones en las que una persona puede acogerse a la jubilación anticipada, lo que se ha traducido en la reducción de su ámbito de protección personal y en el acortamiento de su duración[26].

En efecto, el RDL 20/2012, de 13 de julio elevó la edad para acceder a esta modalidad de subsidio de 52 a 55 años (art. 215.1.3. LGSS)[27].

De otro lado, en cuanto al requisito relativo a la insuficiencia de rentas, el cambio operado es de gran calado. En este sentido, debe tenerse en cuenta que, tradicionalmente, para determinar el derecho a esta modalidad de subsidio por desempleo solo se tenían en cuenta las rentas personales del solicitante (ingresos inferiores al 75 % SMI, sin computar las pagas extraordinarias) y no las de su unidad familiar, lo que permitía acceder al mismo a desempleados cuyas unidades familiares de convivencia gozaran de un nivel de ingresos medio o elevado.

Sin embargo, tras la reforma realizada por el RDL 5/2013, de 15 de marzo, se establece un nuevo requisito, idéntico al existente en el ámbito de la RAI, según el cual, aunque el parado mayor de 55 años carezca de rentas, si tiene cónyuge y/o hijos menores de 26 años, o mayores incapacitados o menores acogidos, únicamente se entenderá cumplido el requisito de carencia de rentas cuando la suma de las rentas de todos los integrantes de la unidad familiar así constituida, incluido el solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no supere el 75 por ciento del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias[28].

Además del los requisitos de acceso, también se han revisado las condiciones de permanencia en la protección. Así, de acuerdo con el art. 216.3 LGSS (en su nueva redacción resultante del RDL 20/2012) el percibo del subsidio ahora se extenderá, como máximo, hasta que el trabajador alcance la edad que “le permita acceder” a la pensión contributiva de jubilación, en cualquiera de sus modalidades (ordinaria o anticipada), ya que, según se infiere del precepto mencionado, si el beneficiario cumple los requisitos para acceder a la jubilación anticipada, el subsidio se extinguirá cuando alcance la edad que le permita acceder a la misma[29].

A este respecto debe tenerse en cuenta que, según han denunciado los sindicatos, el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) ha dictado unas instrucciones dirigidas a las direcciones provinciales competentes para el reconocimiento de las prestaciones por desempleo[30] en las que se establece que el límite máximo de edad para la percepción del subsidio debe ser los 61 años de edad “cuando el certificado del INSS no pueda concretar la fecha en que el trabajador pueda acceder a pensión contributiva de jubilación”.

Se trataría de una “extinción preventiva”, para evitar, en su caso, el inicio de expedientes o procedimientos de solicitud de devolución del subsidio por cobro de prestaciones indebidas. En otras palabras, la duda acerca del cumplimiento de los requisitos previstos en el art. 161 bis LGSS debido a la falta de información fehaciente por parte del INSS sobre la fecha en la que el trabajador puede acceder a la pensión de jubilación, lleva al SEPE a limitar la percepción del subsidio a los 61 años de edad, por ser esta la primera edad a la que una persona puede jubilarse anticipadamente.

Sin embargo, puesto que la edad por sí sola no es elemento determinante del derecho a la pensión contributiva de jubilación anticipada, esta interpretación puede dejar en situación de absoluta desprotección a quienes cumplidos los 61 años de edad carecen del resto de requisitos para acceder a esta modalidad de jubilación.

Esta medida, además de arbitraria, parece innecesaria, a la vista de las obligaciones establecidas en la LGSS en materia de comprobación efectiva y periódica del mantenimiento del derecho a la vista de la documentación preceptiva que debe aportar el perceptor y de las consecuencias de su incumplimiento. Efectivamente, el art. 219 LGSS, en relación con el art. 212.3 LGSS, permite la suspensión cautelar del derecho en caso de incumplimiento de la obligación de presentar en los plazos establecidos los documentos que les sean requeridos, si pueden afectar a la conservación del derecho a las prestaciones, hasta que los beneficiarios comparezcan y acrediten que cumplen los requisitos legales para el mantenimiento del derecho, que se reanudará a partir de la fecha de la comparecencia.

Una tercera medida de reforma incidió en la cotización durante la situación de desempleo. En este sentido, debe tenerse en cuenta que la protección asistencial por desempleo comprende, no sólo el abono de la prestación económica −“subsidio por desempleo”−, sino también la cotización a la Seguridad Social a cargo de la entidad gestora. En efecto, el SEPE o, en su caso, el ISM, debe ingresar las cotizaciones a la Seguridad Social por asistencia sanitaria, protección familiar y, en el caso de esta modalidad de subsidio que analizamos, por jubilación (art. 218.4 LGSS).

Con la Ley 40/2007, de Medidas en materia de Seguridad Social, se incrementó la cotización por la contingencia de jubilación durante la percepción de esta modalidad de subsidio a cargo exclusivo de la Entidad gestora, variando la base de cotización durante dicha situación, que del tope mínimo de cotización se pasó al 125 por 100 del salario mínimo interprofesional.

Sin embargo, el RDL 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, puso fin a esta mejora de la protección asistencial del subsidio de “prejubilación”, al bajar y unificar al tope mínimo de cotización vigente en cada momento, la base de cotización por la que la entidad gestora debe cotizar por la contingencia de jubilación en el caso de desempleados mayores de 55 años, durante la percepción del subsidio, con efectos del 1 de agosto de 2012 (disp. Trans. 5ª y disp. Final 13ª.3 LGSS).

Las consecuencias negativas de esta reforma en la cuantía de la futura pensión de jubilación son evidentes, ya que las bases de cotización por las que se cotiza durante la percepción del subsidio, ahora reducidas, formarán parte de la base reguladora de la pensión de jubilación.

En definitiva, la crisis y las reformas acometidas están castigando muy severamente a los desempleados de mayor edad, tanto en el ámbito del empleo como en el de la protección social. Así, por un lado, en la actual situación de recensión, quienes pierden un empleo difícilmente vuelven a encontrar otro, escenario que se complica extraordinariamente con la edad. No en vano, de los 6 millones de parados que hay actualmente en España, 1.1 millones son mayores de 50 años. Este hecho, si bien no es nuevo, sí se ha agravado con la crisis. Entre 2007 y 2013 el número de parados mayores de 50 años se ha duplicado. Por otro lado, como se ha expuesto, las continuas reformas de los subsidios por desempleo han recaído en muchos casos sobre este colectivo, limitando sus posibilidades de cobertura desde la salida involuntaria del mercado de trabajo hasta el cumplimiento de la edad que les permite acceder a una pensión de jubilación.

3.2.2. Renta Activa de Inserción

La Renta Activa de Inserción (RAI) es una ayuda económica que se otorga a las personas en una situación social y económica desfavorecida y que pretende la integración o reintegración de éstas en el mercado laboral y en la vida social.

El Programa de RAI (PRAI) nació con vocación coyuntural en el año 2000, siendo objeto de sucesivas prórrogas, hasta adquirir un carácter permanente como prestación que forma parte de la acción protectora por desempleo del régimen público de Seguridad Social. Actualmente viene regulado mediante el Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, modificado por RDL 20/2012 y por RDL 16/2014, de 19 de diciembre (Disposición Final tercera).

Con su implantación, el Estado asume la regulación de una serie de programas vinculados a situaciones de desempleo de especial dificultad que “reconoce prestaciones que, en cuanto asistenciales, eran originariamente competencia de las Comunidades Autónomas”, y cuyo ámbito y estructura es total o parcialmente coincidente con los programas autonómicos de rentas mínimas, lo que planteará la necesidad de resolver los solapamientos o interferencias entre ambos niveles[31]. Ciertamente, de modo similar a estos programas autonómicos y, a diferencia de la prestación y el subsidio por desempleo, el PRAI pone el acento en las medidas de acompañamiento para la inserción antes que en la garantía de ingresos ante la falta de empleo[32].

La persona que desee solicitarla debe encontrarse en una de estas situaciones:

  1. Ser parado de larga duración mayor de 45 años.
  2. Ser emigrante retornado mayor de 45 años.
  3. Ser víctima de violencia de género o doméstica.
  4. Tener una discapacidad igual o superior al 33%.

Además, debe cumplir todos los siguientes requisitos generales:

  • Estar desempleado e inscrito como demandante de empleo y suscribir un compromiso de actividad en la oficina de Empleo.
  • Ser menor de 65 años.
  • No disponer de ingresos superiores al 75 por 100 del SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias (481,05 €/mes, en 2014).
  • Que los ingresos mensuales del solicitante sumados a los ingresos de la unidad familiar y divididos por el número de miembros de esta unidad (incluidos los padres si hay convivencia) no supere el 75 por 100 del SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias.
  • No haber sido beneficiario de un programa de Renta Activa de Inserción en los últimos 365 días naturales (a excepción de ser víctima de Violencia de Género o discapacidad, en cuyo caso se puede cobrar los tres programas de forma consecutiva).
  • No haber sido beneficiario de los tres programas RAI.

Asimismo, hay una serie de requisitos específicos para cada uno de los colectivos de destinatarios.

En primer lugar, en el caso de parados de larga duración, además de los requisitos generales, deben cumplirse los siguientes: 1) Ser mayor de 45 años; 2) Agotar el subsidio por desempleo o prestación contributiva; 3) Carecer de derecho a prestaciones, subsidios o renta agraria; 4) Estar inscrito como demandante de empleo durante 12 meses sin interrupción.

En lo que se refiere al requisito de haber agotado una prestación o subsidio por desempleo, se ha producido un cambio sustancial. Así, desde su primera regulación, hasta la reforma de su régimen jurídico llevada a cabo por RDL 20/2012, la RAI se diferenciaba claramente del subsidio por desempleo en que aquélla no aparecía vinculada en modo alguno con la pérdida de un empleo previo ni se configuraba como prórroga excepcional de la prestación contributiva, en el sentido de que se podía cobrar sin tener derecho previamente a una prestación por desempleo.

Sin embargo, tras la reforma realizada, esta singularidad deja de ser un rasgo definitorio de carácter general, puesto que ahora se especifica que, en el caso de personas que tengan 45 años o más y sean parados de larga duración, para acceder al subsidio, se exigirá que el solicitante haya agotado previamente una prestación contributiva o un subsidio por desempleo.

Además, será imprescindible que durante su inscripción como demandante de empleo –de un año como mínimo antes de solicitar la Renta Activa de Inserción– no se haya rechazado ninguna oferta de empleo adecuada ni se haya negado a participar sin causa justificada en acciones de promoción, formación o reconversión profesionales. Asimismo deberá acreditar que durante el mencionado período ha realizado acciones de búsqueda activa de empleo.

Por último, en relación con el requisito de la continuidad de la inscripción como demandante de empleo para que sea considerado parado de larga duración, hay que tener en cuenta, a estos efectos, se considera que existe interrupción de la demanda si: 1) Se trabaja 90 o más días durante el año inmediatamente anterior a la solicitud, y 2) Se sale al extranjero durante más de 15 días. Ahora bien, el Real Decreto 1484/2012, de 29 de octubre, revisa las circunstancias que no interrumpen la inscripción como demandante de empleo. Así, tras su entrada en vigor, las personas que salgan al EEE y Suiza para buscar o realizar un trabajo, para el perfeccionamiento profesional o la cooperación internacional siempre que sea por menos de 3 meses, no interrumpirán su inscripción y podrán tener acceso a la prestación. En los supuestos en que se interrumpa la demanda de empleo, se exigirá un período de 12 meses ininterrumpido desde la nueva inscripción.

En segundo lugar, en lo que respecta a los Emigrantes retornados, además de los requisitos generales, se exige específicamente: 1) Ser mayor de 45 años; 2) Haber trabajado un mínimo de 6 meses en el extranjero; 3) Retornar como máximo 12 meses antes de la solicitud.

Por lo tanto, en relación con el colectivo de los emigrantes retornados, puede afirmarse que existe un triple nivel de protección: la prestación por desempleo de nivel contributivo (que requiere acreditar cotizaciones suficientes en España en los seis años anteriores a su salida al extranjero), el subsidio por desempleo (que exige haber trabajado un mínimo 12 meses en los últimos 6 años en el país de emigración desde su última salida de España) y, finalmente, la RAI (que exige haber trabajado un mínimo de 6 meses en el extranjero y ser mayor de 45 años).

Por lo demás, resulta criticable el plazo de espera que se impone al solicitante en situación de necesidad personal y familiar acreditada (ingresos per cápita inferiores al 75 % del SMI sin pagas extraordinarias) para acceder a la protección.

En tercer lugar, en el supuesto de que la persona solicitante sea Víctima de Violencia de Género o doméstica, el único requisito adicional exigido es el de acreditar documentalmente la citada condición de víctima de violencia de género.

A diferencia de los dos supuestos anteriores, en este caso, sí es posible cobrar los 33 meses de prestación seguidos.

Por último, en el supuesto de personas con Discapacidad igual o superior al 33%, se requiere: 1) Discapacidad igual o superior al 33% o pensionista por incapacidad; 2) Agotar la prestación contributiva o el subsidio por desempleo; 3) Inscripción como demandante de empleo.

Al igual que sucede con las víctimas de violencia de género, en este caso tampoco es necesario esperar 365 días entre solicitudes.

El programa de RAI asegura al destinatario un ingreso mensual del 80% del IPREM durante 11 meses. El programa puede recibirse hasta en 3 ocasiones, si bien en 3 periodos separados por 365 días naturales cada uno excepto, en el caso de víctimas de violencia de género y discapacidad, lo que deja a la persona beneficiaria en absoluta situación de desprotección durante el tiempo de espera de su renovación. Además puede tener derecho a otras ayudas destinadas a incentivar la inserción laboral del beneficiario.

En definitiva la convivencia de un sistema dual en el que conviven la renta activa de inserción estatal y los programas de renta mínima de las CCAA, determina que estas últimas deban intervenir en los siguientes casos[33]:

– Bien, para dar cobertura a sujetos o situaciones de necesidad no amparados por la renta de inserción estatal, la cual aparece configurada como genuina prestación por desempleo (D.F. 5ª, apt. 4 LGSS);

– Bien, para ofrecer una protección adicional a la contingencia de desempleo cuando se haya agotado la protección otorgada por la normativa estatal por el transcurso de su plazo máximo de duración;

– O bien, para mejorar la cuantía de la renta estatal de inserción, si su importe es inferior al que las CCAA puedan establecer como renta mínima, el cual es además variable en función del número de componentes de la unidad familiar receptora (complementariedad).

En relación con esta última función cabe subrayar que el PRAI estatal no declara incompatible la renta activa de inserción con las rentas autonómicas, sino que, simplemente, a efectos de comprobar el cumplimiento del requisito de carencia de rentas, la normativa reguladora dispone que “se computará como renta el importe de los salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas de asistencia social concedidas por las Comunidades Autónomas”, lo que significa que no será óbice para percibir una RAI que el solicitante de la misma sea ya beneficiario de una renta autonómica, a condición de que la suma de todos los ingresos (incluido el importe de la renta autonómica) no superen el 75 por 100 del SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias.

3.2.3. Programa de Recualificación de personas que hubieran agotado su protección por desempleo (PREPARA)

El programa de recualificación profesional se aprueba con carácter temporal por medio del RDL 1/2011, de 11 de febrero, con el objetivo de mejorar la empleabilidad de las personas beneficiarias de cara a poder incorporarse de nuevo en el mercado laboral. No obstante, ha sido prorrogado en cuatro ocasiones y, finalmente, el RDL 1/2013, de 25 de enero, establece una prórroga automática del programa por períodos de seis meses mientras la tasa de desempleo, según la EPA, sea superior al 20%.

Se trata de un mecanismo de protección adicional justificado por la grave situación del mercado de trabajo, que está destinado actualmente a ofrecer la oportunidad de participar en itinerarios personales de inserción y acciones de recualificación profesional a todas aquellas personas trabajadoras en situación de desempleo por extinción de su relación laboral que presenten cargas familiares o sean parados de larga duración y que no puedan beneficiarse ya de ningún subsidio. Así, se establece expresamente que no podrán acogerse a este programa las personas que hubieran percibido la prestación extraordinaria del programa temporal de protección por desempleo e inserción, ni las que hubieran agotado o pudieran tener derecho a la renta activa de inserción, ni las que hubieran agotado la renta agraria o el subsidio por desempleo para eventuales agrarios del Sistema Especial de Trabajadores Agrarios de la Seguridad Social (SEASS). Por lo tanto, tiene un carácter de último mecanismo de garantía de ingresos en el ámbito de la protección por desempleo para personas que hayan agotado su prestación por desempleo y se encuentren en situación de necesidad.

Concretamente, para poder beneficiarse de la ayuda económica fijada por el programa es necesario: 1) Haber agotado la prestación por desempleo de nivel contributivo entre el día 16 de febrero de 2014 y el día 15 de agosto de 2014, ambos inclusive[34]; 2) No tener derecho a prorrogar la prestación ni a beneficiarse de ningún otro subsidio por desempleo; 3) No haber cobrado con anterioridad ninguna prestación de este tipo, como por ejemplo, el PRODI; 4) Una renta inferior al 75% del salario mínimo interprofesional; 5) Firmar un acuerdo con el técnico/a de orientación, comprometiéndose a participar en un itinerario personal de inserción.

El beneficiario del programa puede solicitar ante la oficina del SEPE la percepción de una ayuda económica −llamada “de acompañamiento”− una vez que esté en marcha su itinerario personal de inserción. Esta prestación se percibirá por un plazo máximo de 6 meses y su cuantía será igual al 75 % del IPREM vigente (399,38 euros en 2014), o al 85% si tiene tres o más personas a su cargo. A estos efectos, se entenderá como familiar a cargo al cónyuge y/o hijos menores de 26 años, o mayores con una discapacidad en grado igual o superior al 33 por ciento o menores acogidos, y que carezcan individualmente de rentas propias superiores al 75% del salario mínimo interprofesional en cómputo mensual, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias.

Esta prestación económica se reconoce con carácter subsidiario respecto de cualquier modalidad de subsidio por desempleo. En cambio, la ley le atribuye un carácter complementario de las rentas mínimas de inserción autonómicas, respecto de las cuales puede cumplir el papel de complemento diferencial hasta equiparar la renta básica a la cuantía de la ayuda de acompañamiento si la de aquélla es inferior a la de ésta.

De otro lado, con efectos de enero de 2015, el gobierno ha aprobado un nuevo programa, llamado “de Activación para el Empleo” para desempleados de larga duración con responsabilidades familiares, regulado por RDL 16/2014 de 19 de diciembre, que presenta múltiples similitudes con el Programa PREPARA.

3.2.4. Protección asistencial por desempleo para eventuales agrarios

El sistema de protección por desempleo previsto para el colectivo de personas trabajadoras por cuenta ajena encuadradas en el Sistema Especial Agrario de la Seguridad Social presenta algunas características propias[35].

La prestación de nivel contributivo se encuentra regulada en los mismos términos que para el resto de trabajadores del Régimen General de la Seguridad Social, con algunas peculiaridades recogidas en el artículo cuarto de la Ley 45/2002, de 12 de diciembre y en el Real Decreto 864/2006, de 14 de julio, para la mejora del sistema de protección por desempleo de las personas trabajadoras agrarias.

Las personas trabajadores fijas discontinuas que residan y realicen la actividad en Andalucía y Extremadura, podrán optar entre percibir la prestación de nivel contributivo o el subsidio para personas trabajadoras eventuales agrarias o la renta agraria si se encuentran en situación de desempleo por haberse interrumpido la actividad de temporada de la empresa o cuando esa actividad se suspenda por causas económicas, tecnológicas o de fuerza mayor, o cuando, tras esas situaciones anteriores, cesen de forma involuntaria en un trabajo eventual agrario. Al encontrarse en alguna de las situaciones descritas tendrán la consideración tanto de trabajadores fijos discontinuos como de eventuales. Esto les permite optar entre percibir prestación de nivel contributivo o la renta agraria siempre que no tengan derecho al subsidio de eventuales agrarios por no haberlo cobrado en los tres años naturales inmediatamente anteriores a la fecha de solicitud.

El nivel asistencial está conformado por dos prestaciones –el subsidio por desempleo y la renta agraria– teniendo la segunda carácter subsidiario.

El subsidio por desempleo se establece en favor de los trabajadores eventuales de Andalucía y Extremadura incluidos en el Sistema Especial Agrario de la Seguridad Social[36]. Se trata de un subsidio asistencial, que establece como condición general para el nacimiento del derecho la carencia de rentas. El límite objetivo de rentas (fijado a partir del salario mínimo interprofesional vigente) varía según que el subsidio tenga carácter estrictamente individual o familiar. Este último supuesto se da cuando el solicitante convive con otras personas en una misma unidad familiar, en cuyo caso se tiene en cuenta el conjunto de los recursos obtenidos por la familia, en función del número de miembros en edad de trabajar.

Pueden ser beneficiarias del subsidio por desempleo, las personas trabajadoras por cuenta ajena inscritas en el Sistema Especial Agrícola de la Seguridad Social como eventuales, residentes en Andalucía y Extremadura, que hubieran sido beneficiarias del mismo en los tres años naturales inmediatamente anteriores a la fecha de solicitud y cumplan, entre otros, los siguientes requisitos: carecer de rentas de cualquier naturaleza que en cómputo anual superen la cuantía del Salario Mínimo Interprofesional (SMI), vigente en cada momento y no superar el límite familiar de rentas establecido; estar inscritos en el censo del Sistema Especial Agrario (SEASS); tener cubierto en dicho régimen un mínimo de jornadas reales cotizadas en el año anterior a la situación de desempleo[37].

Subsidiariamente, pueden ser beneficiarios o beneficiarias de la Renta Agraria las personas trabajadoras por cuenta ajena inscritas en el Sistema Especial Agrícola de la Seguridad Social como eventuales, residentes en Andalucía y Extremadura, que se encuentren en situación de desempleo y no puedan ser beneficiarias del “Subsidio por desempleo a favor de las personas trabajadoras eventuales del Sistema Especial Agrario de la Seguridad Social”, al no haber sido beneficiarias de dicho subsidio en alguno de los tres años anteriores a la fecha de solicitud y cumplan los siguientes establecidos.

3.2.5. Valoración de la cobertura asistencial de las personas desempleadas

La duración del subsidio depende de diversas circunstancias, algunas de las cuales están relacionadas con el período consumido de prestación contributiva. Además, la Ley establece una neta distinción entre beneficiarios con cargas familiares y beneficiarios sin responsabilidades de este tipo.

En el supuesto de subsidio por agotamiento de una prestación previa, éste se reconoce por períodos de 6 meses hasta un máximo de 18, salvo que se acrediten responsabilidades familiares, en cuyo caso, dependiendo de la edad (mayor o menor de 45 años) y de la duración de la prestación por desempleo previa, puede ampliarse hasta 24 o 30 meses.

En cuanto al subsidio por “insuficiente cotización” para acceder al nivel contributivo, en términos generales, para los beneficiarios con cargas familiares se establece una escala que vincula los períodos cotizados con la duración del subsidio: la duración mínima es de 3 meses (correspondiente a un período cotizado de 3 meses) y la máxima de 21 meses (cuando se acredita un período de cotización previa de al menos seis meses). Para los segundos, la duración del subsidio es de seis meses cuando hayan cotizado de seis a once meses.

En definitiva, durante el tiempo de su abono, el subsidio de desempleo funciona como un instrumento de lucha contra la pobreza accidental. Asimismo, sirve para completar los ingresos durante una parte del año de aquéllas personas con contratos de duración determinada y de las personas que no trabajan todo el año y que son muy numerosas en algunas regiones españolas en las que están fuertemente implantados los sectores estacionales, especialmente el sector turístico y el agro–alimentario.

No obstante, la configuración de esta prestación excluye de su protección a cuatro colectivos fundamentales de desempleados. En primer lugar, deja fuera de su ámbito de aplicación subjetivo a las personas que nunca han cotizado a la Seguridad Social (demandantes de primer empleo). En segundo lugar, este mismo requisito de cotización previa de una determinada duración mínima excluye a las personas que han cotizado menos de 3 meses. En tercer lugar, ciertas personas a las que se dirige en principio la prestación, son excluidas como consecuencia de la rigidez de las condiciones establecidas (edad, número de años cotizados para tener derecho a la pensión de jubilación, carencia de rentas tanto a título personal como familiar…). Por último, la limitación temporal del subsidio deja sin cobertura a las personas que agotan las prestaciones asistenciales.

En definitiva, esta prestación constituye la respuesta a dos situaciones bien diferenciadas: de un lado, tiende a convertirse en una especie de “prejubilación” para los parados de larga duración y de edad avanzada, que les permite percibir un subsidio hasta que lleguen a la edad de jubilación; de otro, esta prestación supone una tentativa de extender la cobertura a las situaciones de paro cíclico de los trabajadores temporales, asociadas a los procesos de flexibilización y de liberalización del mercado de trabajo.

Desde julio de 2012, el subsidio por desempleo ha sufrido varios recortes: se ha eliminado la modalidad especial que había para mayores de 45 años; se ha aumentado el límite de edad para el ordinario de 52 a 55 años; se ha introducido un nuevo requisito al contar ahora con los ingresos de toda la unidad familiar; se obliga a acceder a la jubilación a la primera edad posible, eliminado la posibilidad de esperar hasta cumplir la edad que en cada momento se exija para acceder a la jubilación ordinaria.

Con carácter subsidiario, determinados colectivos concretos de trabajadores desempleados que no tengan derecho a la protección por la contingencia de desempleo, pueden percibir una prestación de igual cuantía y de duración limitada denominada renta activa de inserción.

De otro lado, las personas trabajadoras que residan en las Comunidades Autónomas de Extremadura y Andalucía, y tengan relaciones laborales eventuales o realicen trabajo como fijos discontinuos, además de poder acceder a una prestación por desempleo de nivel contributivo, pueden beneficiarse de otras prestaciones de nivel asistencial especiales y diferentes de las establecidas con carácter general para residentes en todo el territorio nacional: el subsidio por desempleo y la renta agraria. Sin duda, el subsidio por desempleo agrario ha cumplido desde su creación una función social importante. De un lado, ha permitido mantener la estabilidad política y la cohesión social en Andalucía y Extremadura; de otro lado, ha contribuido a evitar nuevas oleadas de emigraciones de las personas del mundo rural andaluz y extremeño hacia otras regiones económicas económicamente más fuertes, lo que habría provocado nuevas situaciones de marginación social.

En suma, junto al subsidio de desempleo de carácter general y a la renta activa de inserción, este subsidio agrario constituye una de las prestaciones más importantes que existe en España, desde el punto de vista de la capacidad redistributiva que tienen para luchar contra la pobreza y las desigualdades sociales más graves[38]. No obstante, estas prestaciones asistenciales por desempleo no alcanzan a las familias con mayores índices de exclusión social y en situación de extrema pobreza. Estas deficiencias de protección social deben ser cubiertas por los sistemas regionales de rentas mínimas de inserción.

4. PRESTACIONES NO CONTRIBUTIVAS O ASISTENCIALES PURAS

Sobre la base de la delimitación realizada por el TCO de los rasgos y características definitorias de la asistencia social[39], únicamente incluimos en este epígrafe las prestaciones destinadas a paliar situaciones de necesidad económica financiadas y reglamentadas minuciosamente desde la Administración central y que tienen una desvinculación absoluta de cualquier obligación previa de inserción laboral previa o afiliación en el sistema de la Seguridad Social. Pese a que pertenecen también al ámbito de la asistencia social, no analizaremos aquí las rentas mínimas de inserción de las CCAA, llamadas a suplir las carencias de la protección otorgada por parte del Estado a las situaciones de pobreza de los ciudadanos que residan en sus territorios respectivos.

En palabras del TCO, “una interpretación del artículo 41 C.E. en el marco del bloque de constitucionalidad, permite inferir la existencia de una asistencia social “interna” al sistema de Seguridad Social y otra “externa” de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas” (STC 239/2002, de 11 diciembre; BOE 10.1.2003). De ahí que considere “legítimo constitucionalmente que la Seguridad Social, en cuanto función del Estado destinada a cubrir las situaciones de necesidad que puedan generarse, incluya en su seno prestaciones de naturaleza no contributiva (…)” (STC 76/186, 9 junio; BOE 4.7.1986). “Esta asistencia social aparece como un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas sentidas por grupos de población a los que no alcanza aquél sistema y que opera mediante técnicas distintas de las de la Seguridad Social. (…)” (STC 76/186).

El análisis de las prestaciones estatales de esta naturaleza permite comprobar que aquéllas están básicamente destinadas a la protección de los estados carenciales de dos grupos de población determinados: las personas con discapacidad y las de edad avanzada. Eso demuestra que, en lugar de establecer un único mecanismo de protección frente al riesgo de pobreza que asegure a cualquier persona con ingresos inferiores al límite una renta mínima o un complemento de sus ingresos propios −procedentes del empleo, de las prestaciones sociales o de cualquier otra fuente−, el legislador ha optado, en nuestro país, por ir estableciendo mecanismos específicos dirigidos a concretas categorías o grupos sociales.

Así, se instauraron primero las pensiones asistenciales para personas ancianas y para las enfermas y desvalidas para el trabajo. Más tarde se aprobó la garantía de ingresos mínimos de la LISMI, y, finalmente, las pensiones no contributivas de vejez e incapacidad permanente. A ellas se unen también las prestaciones familiares no contributivas de la Seguridad social, entre las que destacan la asignación económica por hijo o menor acogido a cargo, que también juega un papel especialmente importante en la protección social de los hijos o menores acogidos con discapacidad.

4.1. Las pensiones asistenciales del extinguido Fondo Nacional de Asistencia Social (FONAS)

Instauradas en 1960, estas prestaciones fueron reguladas por Ley de 21 de julio de 1960 y RD 2620/1981, de 24 de agosto, hasta su supresión por la Ley 28/1992, de 24 de noviembre de 1992 (art. 7), aunque se mantienen las pensiones ya reconocidas[40]. Su importancia actual es muy residual.

En atención a su ámbito de aplicación subjetivo, cabe distinguir dos submodalidades: de un lado, ayudas para personas ancianas, y de otro, prestaciones para personas enfermas e incapacitadas para el trabajo.

El primer grupo tiene como destinatarios a personas mayores de 66 años, que carezcan de medios económicos de existencia, entendiéndose cumplida esta condición cuando los ingresos del solicitante sean inferiores al importe anual de la prestación y no sea propietario ni usufructuario de bienes inmuebles o muebles que indiquen notoriamente la existencia de recursos.

El segundo grupo contemplaba la concesión, con carácter excepcional, de ayudas discrecionales a enfermos o incapacitados absolutos y, en determinados supuestos, a incapacitados permanente totales, en condiciones análogas a las establecidas para los ancianos, si bien dicha condición ha sido interpretada de forma flexible, lo que le ha permitido jugar a lo largo de los años un importante papel como instrumento de lucha contra la pobreza y la exclusión social de personas con discapacidades sociales, es decir, de personas en edad laboral activa, pero que no logran o no pueden trabajar pese a no padecer una incapacidad para el trabajo constatable médicamente[41].

4.2. Prestaciones especiales para personas con discapacidad

La primera Ley aprobada en España dirigida a regular la atención y los apoyos a las personas con discapacidad y sus familias, en el marco de los artículos 9, 10, 14 y 49 de la Constitución, fue la Ley 13/1982, de integración social de las personas con discapacidad y sus familias (LISMI), actualmente integrada, mediante RD Leg. 1/2013, de 29 de noviembre, en el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social.

Son titulares de los derechos reconocidos en esta Ley, las personas con discapacidad, entendiendo por tales aquellas que presentan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales, previsiblemente permanentes que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás. Asimismo, tendrán tal consideración aquellas a quienes se les haya reconocido un grado de discapacidad igual o superior al 33 por ciento (art. 4).

Actualmente, se mantiene la efectividad del reconocimiento de los vigentes subsidio de garantía de ingresos mínimos y por ayuda de tercera persona, creados por la LISMI, mientras sus beneficiarios continúen cumpliendo los requisitos exigidos para su reconocimiento y siempre que no opten por pasar a percibir una pensión no contributiva o asignación económica por hijo a cargo[42]. La cuantía de estas prestaciones se establece anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado[43].

4.3. Las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social

Con fundamento en el art. 41 CE, fue promulgada la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, de Prestaciones no Contributivas de la Seguridad Social, la cual omite deliberadamente el calificativo “asistencial”, afirmando en su Exposición de Motivos que estamos ante una nueva manifestación protectora de la Seguridad Social.

No obstante, las prestaciones que regula no consisten en extensiones no contributivas para los medios protegidos, sino de prestaciones para personas que nunca han cotizado. Este elemento junto con el hecho de que su concesión se subordina a una prueba de la situación de necesidad, justifican su encuadramiento como prestaciones de asistencia social puras.

4.3.1. La unificación de la protección social de las personas mayores e incapacitadas.

Las pensiones no contributivas de jubilación e invalidez constituyen el núcleo fundamental de protección de la LPNC. Están destinadas a personas excluidas de forma definitiva o casi definitiva del mercado de trabajo, es decir, a las mayores de 65 años y a las personas con edades comprendidas entre los 18 y los 65 años con un grado de discapacidad igual o superior al 65 por 100 (equivalente a la imposibilidad absoluta de trabajar), sin recursos ni pensión contributiva.

En el transcurso de elaboración de la ley, desaparecieron las acciones a favor de las personas que, pese a carecer de ingresos y de empleo, son potencialmente activas por razón de la edad (entre 16 y la edad de jubilación) y no padecen un grado elevado de incapacidad para el trabajo. Por consiguiente, en relación con su ámbito subjetivo, la LPNC quiebra el principio de universalidad, y reduce su cobertura exclusivamente a las situaciones de necesidad vinculadas a las contingencias de vejez e incapacidad permanente[44].

Junto a los requisitos de edad y de grado de discapacidad, la normativa exige otras dos condiciones generales. En primer lugar, la residencia en territorio español durante un cierto número de años (entre 5 y 10, siendo más extenso en el caso de la PNC de jubilación). La segunda condición es la insuficiencia de medios de existencia, objetivada en un límite de recursos equivalente al importe de la pensión. La concesión de las prestaciones se supedita a la condición de que la suma de todos los ingresos del solicitante no supere los límites legales de acumulación de recursos. Cuando el beneficiario se halla integrado en una unidad familiar constituida por el cónyuge, ascendientes o descendientes hasta el segundo grado de consanguinidad o adopción, se toman en cuenta la totalidad de los ingresos de los miembros de la célula familiar. En este último caso, dichos límites son equivalentes a la cuantía anual de la pensión, más el resultado de multiplicar el 70 por ciento de esta cantidad por el número de convivientes menos uno. El límite de acumulación de recursos resultará incrementado en dos veces y media cuando alguno de los convivientes sea un ascendiente o descendiente en primer grado, por consanguinidad o por adopción.

La LPNC nace con vocación de reorganizar y unificar la protección ofrecida hasta su promulgación a las personas de edad avanzada y a las discapacitadas por las pensiones asistenciales del FONAS y por el sistema especial de la LISMI, reforzando el carácter de derecho subjetivo a las pensiones e integrando a sus beneficiarios en la protección más amplia de la Seguridad Social.

Sin embargo, la LPNC restringe en parte el sector de la población objeto de cobertura al dejar fuera de su ámbito de aplicación personal a dos categorías de potenciales beneficiarios. En primer lugar, excluye a las personas con una incapacidad de trabajo superior al 65 por ciento y con unos ingresos personales nulos o muy débiles, pero que viven integrados en una unidad de convivencia cuyos ingresos globales superan el límite de acumulación de recursos fijado por la ley. En este terreno, la LPNC es una especie de contrarreforma del subsidio de garantía de ingresos mínimos instaurado por la LISMI, para cuya concesión sólo se tomaban en cuenta los ingresos personales y no los de la unidad familiar del solicitante. En segundo lugar, la LPNC excluye a las personas incapacitadas para trabajar y sin oportunidades reales de empleo, pero en un grado inferior al 65 por 100; situación en la que pueden encontrarse muchos enfermos crónicos físicos o mentales.

La aprobación de la LPNC dejó un panorama complicado puesto que suprimió parcialmente el sistema de la LISMI, pero conservando los derechos adquiridos a los actuales perceptores del subsidio de garantía de ingresos mínimos y del subsidio de tercera persona. Sin embargo, no derogó las pensiones asistenciales que permanecieron −hasta su derogación dos años más tarde, excepto para quienes estuvieran ya percibiéndolas− como un sistema puramente marginal.

En relación con el colectivo de ancianos mayores de 66 años y en situación de pobreza extrema, la LPNC representa un progreso social positivo, en la medida en que además de la supresión del carácter discrecional y excepcional de la ayuda asistencial de vejez, desaparece toda referencia a la obligación de alimentos. No obstante, aunque la cuantía de la PNC es superior a la de la pensión asistencial, el carácter parcialmente diferencial de la primera −en el sentido de que del importe a asignar se detraen los ingresos del beneficiario que superen el 35 por 100 de su cuantía− puede determinar que la pensión no contributiva sea de inferior cuantía a la pensión asistencial, que es siempre una cantidad neta, lo que explica que muchos de sus perceptores actuales no hayan optado por solicitar las pensiones no contributivas.

De otro lado, en lo que se refiere a las personas discapacitadas, tras la entrada en vigor de la LPNC, la única posibilidad de protección para quienes no estuvieran percibiendo previamente una pensión asistencial del FONAS o un subsidio de la LISMI, es solicitar una pensión no contributiva, lo que puede suponer un cierto retroceso, dado que la toma en consideración de los ingresos de toda la unidad familiar priva de la prestación no contributiva de invalidez a las personas discapacitadas cuya unidad de convivencia supere el baremo familiar establecido.

Finalmente, la LPNC debería haber garantizado mínimos de vejez e incapacidad de un nivel suficiente para asegurar una subsistencia digna y superior al de los mínimos asegurados en las CCAA por las rentas mínimas de inserción. De este modo, éstas sólo habrían tenido que cubrir las restantes lagunas de cobertura. No es la solución arbitrada y, en consecuencia, los dispositivos regionales de inserción se enfrentan a un número de solicitudes que supera ampliamente su capacidad económica de respuesta y que, en todo caso, deberían estar resueltas a nivel estatal.

4.3.2. La protección familiar no contributiva

La LPNC modifica sustancialmente las prestaciones familiares por hijo a cargo del sistema de la Seguridad Social, a través del reforzamiento del criterio redistributivo, conducente a la protección en una situación de necesidad efectiva o real, que ha sido objeto de posteriores reformas.

En la actualidad, la protección familiar no contributiva está integrada por tres prestaciones económicas, una de carácter periódico −la asignación económica por hijo o menor acogido a cargo− y dos prestaciones de pago único: prestación por nacimiento o adopción de hijo en los supuestos de familias numerosas, monoparentales y en los casos de madres discapacitadas, y, finalmente, prestación económica de pago único por parto o adopción múltiples.

En relación con la primera de las prestaciones mencionadas, cabe decir que en los supuestos en que los hijos o menores acogidos a cargo no sean discapacitados, para el reconocimiento del derecho se exige que los ingresos y rentas computables del beneficiario (o de ambos progenitores, adoptantes o acogedores en caso de convivencia entre los dos) no superen un límite anual de ingresos[45]. En cambio, cuando el causante sea un hijo o menor acogido a cargo discapacitado[46], su reconocimiento no se supedita a la acreditación de ninguna condición de insuficiencia de rentas. Por lo demás, se exige un requisito de residencia legal en España, tanto para el causante como para el beneficiario.

En el caso de las personas mayores de 18 años y con un grado de discapacidad igual o superior al 65 %, la circunstancia de que el reconocimiento de la prestación familiar no dependa del nivel de rentas ni personal ni familiar, tiene una enorme relevancia y puede determinar que la protección de una persona, con alto grado de discapacidad y sin recursos propios, se garantice mediante el reconocimiento de una asignación familiar en lugar de una pensión no contributiva de invalidez, cuando forme parte de una unidad económica que supere el límite de acumulación de recursos establecido para reconocer la pensión no contributiva.

La cuantía de la asignación es diferente según la edad y situación del hijo[47]. En lo que se refiere a los hijos o menores acogidos con edad inferior a los 18 años, sin discapacidad, el nivel de cobertura es del todo insuficiente. De un lado, se establece un umbral de renta muy bajo para tener derecho a la prestación y, una vez acreditado el requisito de la insuficiencia de ingresos, se reconoce una prestación de cuantía excesivamente modesta.

5. VALORACIÓN FINAL

A modo de conclusiones, y a la vista de cuanto antecede, puede afirmarse que nuestro sistema de garantía de ingresos mínimos tiene un marcado carácter selectivo. Dicho sistema presenta una doble fisura:

– La que separa a la población protegida por mecanismos contributivos −por acreditar una inserción previa en el empleo, en su caso, de una determinada duración− pero de modo insuficiente o limitado en el tiempo, de la población que no accede a esa protección.

– La que separa a las personas legalmente exentas de la obligación de trabajar de quienes al menos formalmente podrían acceder a un empleo, por escasas que sean sus posibilidades reales.

Esta doble fisura delimita cuatro espacios institucionales en el sistema: derecho bajo ciertas condiciones a un complemento mínimo de la pensión contributiva de jubilación, de incapacidad permanente sobrevenida o por muerte y supervivencia, o, en su defecto, derecho a una pensión no contributiva de jubilación o de incapacidad permanente (para los mayores de 65 años y personas con un grado de discapacidad igual o superior al 65 por 100); derecho (selectivo) al subsidio por desempleo (para personas en edad laboral que hayan cotizado previamente al sistema), a la renta activa de inserción (para determinados colectivos de desempleados, algunos de los cuales deben actualmente acreditar también la inserción y consiguiente cotización previa al sistema) y rentas mínimas autonómicas (para personas en edad de trabajar no discapacitadas: paradas, demandantes de primer empleo, inactivas, marginadas, etc.).

En síntesis, nuestro sistema ofrece una cobertura mínima a los siguientes grupos sociales[48]:

1º. A las personas mayores de la edad establecida en cada momento para el acceso a la jubilación, bien sea a través de la protección contributiva (pensiones de jubilación y viudedad y a favor de familiares de la Seguridad Social), bien a través de la extensión asistencial de la protección contributiva (complementos mínimos de pensiones de la seguridad Social, cuyo acceso queda limitado por las condiciones de inserción previa en el nivel contributivo y carencia de ingresos superiores al límite establecido cada año, así como a la residencia en territorio español) o, por último, mediante la protección no contributiva o asistencial (pensiones asistenciales –a extinguir– y prestaciones no contributivas de jubilación; la concesión de estas últimas se subordina a una condición de residencia previa mínima en el país y carencia de ingresos personales y familiares superiores a la cuantía de la pensión modulada según el tamaño de la unidad de convivencia).

2º. A las personas entre 18 y 65 años con discapacidad superior al 65 por ciento: protección contributiva (pensiones de incapacidad permanente de la Seguridad Social), extensión asistencial de la protección contributiva (complementos a mínimos de pensiones de la Seguridad Social) y protección no contributiva o asistencial (subsidio de la LISMI y pensiones asistenciales, llamados unos y otros a extinguirse, y pensión no contributiva de incapacidad permanente).

3º. A las personas con edades comprendidas entre los 18 años y la edad establecida en cada momento para el acceso a la jubilación, incapacitadas para trabajar, sin discapacidad o con una discapacidad en grado inferior al 65 por ciento: protección contributiva (pensiones de incapacidad permanente de la Seguridad Social); extensión asistencial de la Seguridad Social (complementos a mínimos de pensiones de la Seguridad Social), renta activa de inserción (para las personas, cualquiera que sea su edad, que acrediten una discapacidad en grado igual o superior al 33%, o tengan reconocida una incapacidad que suponga una disminución en su capacidad laboral del porcentaje anteriormente indicado, siempre que reúnan los requisitos de insuficiencia de rentas personal y familiar por debajo del 75 % del SMI, sean parados de larga duración y acrediten inserción previa en el sistema que les haya permito acceder antes a una prestación o subsidio por desempleo que hayan extinguido) y protección asistencial residual (pensiones asistenciales de enfermedad para las personas que ya las estuvieran percibiendo en la fecha de la supresión de estas prestaciones).

4º. A las personas con capacidad de trabajar y edad comprendida entre 18 y la edad establecida en cada momento para el acceso a la jubilación. La cobertura de este grupo se realiza a través de las prestaciones contributivas por desempleo y de las extensiones asistenciales de la Seguridad Social contributiva (singularmente, subsidio de desempleo y renta activa de inserción). Ambos mecanismos de garantía de ingresos establecen, por regla general, el requisito de cotización previa y son temporalmente limitados.

Esta protección asistencial frente a la carencia de ingresos presenta tres rasgos esenciales:

– Se trata de un sistema selectivo, que ofrece un mayor nivel de protección a las personas exentas de la obligación de trabajar, esto es, a los mayores de la edad establecida en cada momento para el acceso a la jubilación ordinaria, y a las personas con una discapacidad igual o superior al 65 por ciento. No obstante, debe tenerse en cuenta el endurecimiento de los requisitos de edad, y de las reglas de cálculo de la cuantía inicial de la pensión de jubilación (base reguladora ampliada en diez años, reforma de las reglas de integración de lagunas, y porcentaje general aplicable), así como de la pensión de incapacidad permanente derivada de enfermedad común (aplicación, a efectos de la determinación de la cuantía de la base reguladora, del porcentaje que resulte aplicable en función de los años de cotización reales y asimilados, aplicando la escala establecida para la jubilación). Dichas operaciones de reforma, se traducen en una rebaja de la cuantía de las pensiones contributivas. A ello, se añade la limitación del importe del complemento a mínimos para las nuevas pensiones causadas a partir de 2013, de manera que la cobertura de la protección contributiva parece bascular desde una protección suficiente a una protección mínima.

– Es un sistema más orientado a los precarios que a los excluidos, como lo refleja el hecho de que no existe ningún tipo de cobertura para demandantes de primer empleo en situación de necesidad, así como también que los subsidios asistenciales por desempleo –que requieren un período de ocupación previa de una determinada duración– tienen un mayor peso en el sistema de protección social que otros tipos de prestaciones asistenciales puras.

Por lo tanto, existe una laguna de cobertura para las personas entre 18 y 65 años o más, sin discapacidad reconocida o inferior al 33 por ciento, o superior al 33 por ciento e inferior al 65 por cien, sin inserción previa en el sistema, que debe ser cubierta en cada Comunidad Autónoma por su particular sistema de renta mínima garantizada.

Asimismo, el sistema de garantía de mínimos ofrece una cobertura deficiente a la población en condiciones de trabajar, puesto que la protección por desempleo en sus dos niveles –contributivo y asistencial– establece un requisito de cotización previa (salvo en el caso de las personas liberadas de prisión, en lo que respecta al subsidio por desempleo, o excepción hecha de las víctimas de violencia de género o doméstica y de los emigrantes retornados en lo que se refiere a la renta activa de inserción) y sus prestaciones son limitadas en el tiempo. Estas condiciones dejan fuera del círculo protector a las personas que nunca han cotizado a la Seguridad Social (demandantes de un primer empleo), o lo han hecho insuficientemente, así como a las personas que han agotado el derecho a las prestaciones contributivas o asistenciales por desempleo (parados de larga duración). Asimismo, la rigidez de ciertos requisitos (edad, carencia de rentas personal y familiar, requisitos de cotización previa, etc.) deja fuera de cualquier cobertura a las personas que agotan las prestaciones contributivas por desempleo y no tienen derecho a las asistenciales ni a la renta activa de inserción. En esta situación de absoluta desprotección pueden verse actualmente los desempleados mayores de 55 años y con largas carreras de cotización, que no puedan acceder al subsidio de prejubilación por superar el umbral de renta familiar establecido.

Este hueco del sistema debe ser cubierto por las rentas mínimas de inserción establecidas por cada una de las diecisiete Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivos territorios, en base a las competencias en materia de Asistencia Social. En los últimos años, el perfil de los solicitantes de estas prestaciones autonómicas coincide cada vez más con el de quienes han cesado en la percepción del subsidio y/o de la renta activa de inserción[49]. Se estaría produciendo un trasvase de un área de la protección social a otra que guardaría relación con el fenómeno de la “nueva pobreza”. Además, en la actual situación de crisis económica, con unas tasas de paro desorbitadas y un número creciente de personas que agotan sus prestaciones y subsidios por desempleo, se está produciendo un incremento extraordinario del número de demandantes de estas prestaciones, que desborda la capacidad financiera de las CCAA para atender todas las solicitudes, lo que está provocando unas situaciones de desprotección absolutamente intolerables en un Estado Social de Derecho.

Por ello, urge el desarrollo y refundación de los actuales mecanismos asistenciales de garantía de ingresos con vistas a instaurar un sistema de protección social basado en los principios de solidaridad, igualdad y dignidad de la persona[50].


 

[1]  Comisión Europea, “Comprender las políticas de la Unión Europea”, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2013, p. 4 (http://europa.eu/pol/index_es.htm).

[2]  Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. La plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusión Social: Un marco europeo para la cohesión social y territorial. SEC (2010) 1564 final, Bruselas 16.12.2010, COMO (2010) 758 final.

[3]  PERRIN, G., La Seguridad Social y la pobreza en los países desarrollados”, Revista de Seguridad Social, núm. 41, 1989, p. 8 y 49: COMISION EUROPEA, Libro Verde. Política Social. Opciones para la Unión, Luxemburgo 1993, COM (93) 551, pp. 18 y 45; MONTOYA MELGAR, A., “El Derecho Internacional de la Seguridad Social”, en Revista de Política Social, núm. 61, p. 415; THOMPSON, L. H., “Avantages et inconvénients de différentes stratégies de protection sociale”, en Revue internationale sécurité sociale, núm. 3-4, 1995.

[4]  Europa 2020 en España–Comisión Europea (http://ec.europa.eu/europe2020/europe–2020–in–your–country/espana…; fecha consulta 09/01/2014).

[5]  AGUILAR, M., GAVIRIA M., y LAPARRA, M., “La caña y el pez. El salario social en las Comunidades Autónomas 1989–1994”, Fundación FOESSA, Madrid, 1995, p. 37.

[6]  A pesar de que, en atención a su financiación, los complementos a mínimos de pensiones de Seguridad Social son “prestaciones no contributivas” (art. 86.2 b de la LGSS), es evidente que se trata de una ampliación no contributiva de la Seguridad Social, puesto que si bien es claro que pretenden garantizar un mínimo vital financiado mediante aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social, la percepción de los complementos presupone una cotización previa al sistema (durante el período de tiempo necesario para devengar la pensión básica). En este sentido, ALARCÓN CARACUEL, M. R. “La integración de los Servicios Sociales y de la Asistencia Social en la Seguridad Social”, Temas Laborales, núm. 7, 1986, cit., p. 16.

[7]  No se analizan, en cambio, dada su escasa importancia en la actualidad, las prestaciones de asistencia social “interna” de la Seguridad Social, reguladas en el artículo 55 LGSS, que se “conceden en atención a estados y situaciones de necesidad” y “previa demostración de que el interesado carece de recursos indispensables para hacer frente a tales estados y situaciones”. Pese a su denominación legal como ayudas de “asistencia social”, aquellas prestaciones entrarían también en esta categoría de extensiones asistenciales de la protección contributiva, toda vez que su ámbito subjetivo sólo abarca a los sujetos previamente protegidos por la Seguridad Social, otorgando una protección complementaria de las prestaciones básicas reconocidas a sus beneficiarios. Sobre los caracteres de esta asistencia social “interna”, ALARCÓN CARACUEL, M.R., “La integración de los Servicios Sociales y de la Asistencia Social en la Seguridad Social”, cit, pp. 17 y ss.; ALARCÓN CARACUEL, M.R., “Hacia el derecho a la protección social”, en AAVV López (coord.), Seguridad Social y Protección Social: Temas de Actualidad, Ed. Marcial Pons, Madrid, 1996, p. 30.

[8]  Para 2014, el límite sin cónyuge a cargo es 7.080,73 euros/año. Durante 2013, de un total de 9.065.830 pensionistas del Sistema contributivo de la Seguridad Social, 2.493.437 tuvieron complemento por mínimos, lo que representa casi un tercio de los pensionistas (http://www.empleo.gob.es/estadisticas/ANUARIO2013/PEN/index.htm). De otro lado, como excepción a la regla de la incompatibilidad de los complementos con rendimientos del pensionista superiores al límite, debe señalarse que, desde 1985, las Leyes de Presupuestos reconocen el derecho a un complemento de pensión denominado “complemento por diferencias” en el caso de que la suma de los ingresos −aun superiores al tope máximo fijado para el correspondiente año− más la pensión ya revalorizada, resulte inferior al citado límite anual máximo establecido con carácter general más el importe en cómputo anual de la cuantía mínima fijada para la clase de pensión de que se trate.

[9]  El RD 1716/2012, de 28 de diciembre, entiende que, por equiparación con las prestaciones económicas familiares, el beneficiario de la pensión tiene su residencia en territorio español cuando las estancias en el extranjero son iguales o inferiores a 90 días a lo largo de cada año natural.

[10]  GARCÍA ROMERO, B., “Novedades en la determinación de la cuantía de la pensión de jubilación ordinaria”, en AAVV (García Romero, B. y López Aniorte, M.C., dirs.), La Reforma de la Pensión de Jubilación, Tirant lo Blanch, Valencia, 2014, p. 131.

[11]  Entre otras, STS. 22–12–94 (Ar. 512/95); 5–5–95 (Ar. 3.748) y 17–7–95 (Ar. 6.266).

[12]  ALARCÓN CARACUEL, M. R. “La integración de los Servicios Sociales y de la Asistencia Social en la Seguridad Social”, Temas Laborales, núm. 7, 1986, cit., p. 16, GARCÉS SANAGUSTÍN, Las prestaciones económicas en el ámbito de la protección asistencial; Ed. Cedecs, Barcelona, 1996, pp. 77–79.

[13]  Por todas STS. 22–12–94 (Ar. 512/95); 5–5–95 (Ar. 3.748) y 17–7–95 (Ar. 6.266).

[14]  GALIANA MORENO, J.M., “Notas sobre el nuevo régimen del desempleo”, RPS, núm. 129/1981, COLLADO GARCÍA, L. y PIQUERAS PIQUERAS, M. C., “El subsidio por desempleo”, Ed. Trotta, Madrid, 1997; ORDEIG FOS, J.M., “Subsidio de desempleo por cargas familiares. Nueva regulación”, Tribuna Social, núm., 54/1995; ALARCÓN CARACUEL, M. R., “Reforma del desempleo”, Tribuna Social, núm. 47/1994; GONZÁLEZ GONZÁLEZ, B., “Desempleo. El retorno a la Seguridad Social de las prestaciones por desempleo”, Tribuna Social, núm. 31/1993, BLASCO LAHOZ, J. F., “Una puesta en orden del régimen jurídico del nivel asistencial de la protección por desempleo, tras sus últimas modificaciones”, Tribuna Social, núm. 32/1993; GARCÍA ORTEGA. J., “La reforma de la prestación por desempleo y el subsidio por desempleo de los trabajadores fijos discontinuos”, Tribuna Social, núm. 32/1993; MONEREO PÉREZ, J., “El modelo español de protección contra el desempleo”, en la obra colectiva Seguridad Social y protección social: Temas de actualidad, Marcial Pons, Madrid, 1996, pp. 157–233; ALARCÓN CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTEGA, S., Compendio de Seguridad Social, 4ª Ed., Tecnos, Madrid, 1991; ALMANSA PASTOR, J.M., Derecho de la Seguridad Social, 7ª Ed.., Tecnos, Madrid, 1991; ALONSO OLEA, M. “El paro forzoso y su aseguramiento”, op. cit.; AA.VV. Protección social y acceso al empleo, CES, Colección Estudios, núm. 34, Madrid, 1996.

[15]  CAVAS MARTÍNEZ, F. “Protección por desempleo e inserción laboral: balance provisional de los programas de renta activa de inserción 200/2003”, Aranzadi Social, núm. 11, 2003, versión digital (BIB 2003\1104).

[16]  Los subsidios por desempleo fueron regulados conforme a lo establecido en la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de Protección por Desempleo (LPD), en su redacción dada por RD–Ley 3/1989, de 31 de marzo, la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, el RD–Ley 1/1992, de 3 de abril, la Ley 92/1992, de 30 de julio, y la Ley 22/1993, de 29 de diciembre. En la actualidad, la regulación de la protección por desempleo se halla incorporada al Texto Refundido de la LGSS (RD–Leg 1/1994, de 20 de junio), artículos 215 y ss. Dicha regulación ha conocido importantes reformas, siendo las principales las llevadas a cabo por las siguientes normas: Ley 45/2002, de 12 de diciembre, Ley 43/2006, de 28 de diciembre, Ley 40/2007, RDL 20/2012, de 13 de julio, RDL 23/2012 y RDL 5/2013, de 15 de marzo.

[17]  Este primer grupo de supuestos tienen un carácter contributivo incuestionable: la exigencia de haber agotado la prestación por desempleo del nivel contributivo, supone condicionar indirectamente el subsidio del nivel asistencial a una previa cotización; sólo si previamente se ha cotizado –lo que implica también la previa inclusión en el campo de aplicación de la protección contributiva y consiguiente afiliación– se habrá podido agotar la prestación.

[18]  En relación con estos supuestos, la exigencia expresa de una previa cotización para el derecho al subsidio del nivel “asistencial” no deja lugar a dudas acerca de su carácter indirectamente contributivo.

[19]  Resulta evidente que este subsidio participa de un claro carácter contributivo, como lo demuestra el requisito de cotización previa exigido.

[20]  La protección por desempleo del nivel de contributivo de este colectivo requiere haber cotizado a la Seguridad Social española durante 12 meses (como período mínimo) durante los 6 años anteriores a su última salida de España, salvo en el caso de que las cotizaciones del trabajador en el extranjero sean computables (Unión Europea, Australia, China y Suiza), ya que en estos supuestos el cálculo de los 6 años se realizará desde la fecha en la que finalice la relación laboral en el país del que se trate.

[21]  Se trata de los delitos siguientes: a) Delitos referentes a organizaciones y grupos terroristas y delitos de terrorismo del Capítulo VII del Título XXII del Libro II de este Código; y b) Delitos cometidos en el seno de una organización o grupo criminal.

[22]  Los requisitos son: la satisfacción de la responsabilidad civil con sus rentas y patrimonio presentes y futuros, que muestren signos inequívocos de haber abandonado los fines y los medios terroristas, y además hayan colaborado activamente con las autoridades en los ámbitos legalmente definidos.

[23]  Se trata de los delitos siguientes: c) Delitos del artículo 183 (abusos y agresiones sexuales a menores de 13 años); d) Delitos del Capítulo V del Título VIII del Libro II de este Código, cuando la víctima sea menor de trece años (delitos relativos a la prostitución y la corrupción de menores).

[24]  Deberá tener cumplida esa edad en la fecha del agotamiento de la prestación por desempleo o del subsidio por desempleo; o tener cumplida esa edad en el momento de reunir los requisitos para acceder a un subsidio de los contemplados en los apartados anteriores o cumplirla durante su percepción.

[25]  Párrafo tercero del apartado 3 del número 1 del artículo 215 introducido por el apartado uno de la disposición final primera del R.D.–ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo («B.O.E.» 16 marzo). Vigencia: 17 marzo 2013.

[26]  Tales modificaciones fueron realizadas por el RDL 20/2012, primero, y el RL 5/2013, después. Sobre el alcance de estas reformas, GARCÍA ROMERO, B., “Dificultades en el tránsito del empleo a la jubilación a través del reformado subsidio por desempleo”, en AA.VV., Público y Privado en el Sistema de Seguridad Social, Laborum, Murcia, 2013, pp. 287–295.

[27]  Conforme a la disposición transitoria única, no se exige este requisito a los derechos nacidos con anterioridad, ni a las reanudaciones de los mismos.

[28]  Resultado de ello es que ya no tienen derecho al subsidio los desempleados mayores de 55 años que vivan con un cónyuge o hijo menor de 26 años o mayor incapacitado, que cobre más de 967 euros mensuales o con dos familiares que cada uno cobre más de 725 euros al mes.

[29]  En este sentido, el RDL 20/2012 ha devuelto la regulación relativa a la duración de este subsidio a la situación anterior a la reforma que en su día realizara la Ley 35/2002, dictada en desarrollo del Acuerdo Social de 2001, el cual llevó a cabo una ampliación del período durante el que era posible percibir el subsidio asistencial por desempleo, permitiendo seguir lucrando esta prestación hasta que el beneficiario alcanzara la edad exigida en cada caso para el acceso a la pensión contributiva de jubilación.

[30] Instrucciones confirmadas por la Ministra de Empleo y Seguridad Social en comparecencia parlamentaria, y por la Subdirección General de Prestaciones por Desempleo en contestación a las preguntas formuladas en la Comisión Ejecutiva Central del SEPE (Ver. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados en su sesión de 26 de junio de 2013, p. 22).

[31]  GALIANA MORENO, J.Mª, Prólogo del libro GARCÍA ROMERO, Mª.B (Directora); LOSA CARMONA, A. y ESTEBAN YAGO, M., El Ingreso Mínimo de Inserción en la Región de Murcia, CES Murcia, 2005, p. 8. in extenso sobre la RAI y la articulación entre ambos niveles de protección (Estatal y Autonómico, GARCÍA ROMERO, Mª B., en El Ingreso Mínimo de Inserción en la Región de Murcia, cit., pp. 128–138.

[32]  ESTEBAN LEGARRETA, R., “Fomento del empleo e intermediación de los beneficiarios de la renta activa de inserción: un estudio de su evolución”, Temas Laborales, núm. 74, 2004, p. 47; VALDÉS DAL–RE, F., “Las políticas de contractualización de las prestaciones sociales (I y II)”, Relaciones Laborales, 2002–II, p. 84; BELTRÁN DE HEREDIA RUIZ, I., “La Renta Activa de Inserción a la luz del decreto 1369/2006, de 24 de noviembre: una reforma inacabada”, Diario La Ley, nº 6663, 2007,Editorial La Ley (versión digita La Ley 1009/2007, p. 2); CARDONA RUBERT, Mª.B. (Coord.), Empleo y protección social: rentas mínimas y otras mecanismos de inserción sociolaboral, Bomarzo, 2009.

[33]  In extenso sobre la RAI y la articulación entre ambos niveles de protección (Estatal y Autonómico, GARCÍA ROMERO, Mª.B., en GARCÍA ROMERO, Mª.B. (Directora); LOSA CARMONA, A. y ESTEBAN YAGO, M., El Ingreso Mínimo de Inserción en la Región de Murcia, cit., pp. 128–138, en especial p. 134.

[34]  La Resolución de 24 de enero de 2014, del SEPE, prorroga por un período de seis meses, a partir de 16 febrero de 2014, la vigencia de la resolución de 1 de agosto de 2013 (BOE 12 febrero 2014). Con efectos del 16 de agosto de 2014, el Gobierno aprobó una nueva prórroga del programa.

[35]  GARCÍA ROMERO, B., “Desempleo agrario. La protección por desempleo de los trabajadores agrarios, en El nuevo régimen jurídico del despido y del desempleo. Análisis de la Ley 45/2002, (Dir. Gorelli Hernández, J.), Colección Derecho Laboral, Temas Puntuales. Editorial Laborum, Murcia; 2002, pp. 171–203; CABEZAS ESTEBAN, J. L, “Subsidio por desempleo de los trabajadores agrícolas eventuales”, REDT, núm. 28, 1987.

[36]  Téngase en cuenta que tras la supresión de ese Régimen Especial, el colectivo de trabajadores por cuenta ajena agrarios han quedado integrados en el Sistema Especial de Trabajadores Agrarios, encuadrado en el RGSS.

[37]  Concretamente, se exige: Haber cotizado un mínimo de 35 jornadas reales en el año anterior a su solicitud, salvo si se ha sido beneficiario del Empleo Comunitario en 1983 en cuyo caso se podrá acceder de nuevo al subsidio con solo 20 jornadas cotizadas al SEASS y/o con cotizaciones en trabajos de AEPSA; Si se es mayor de 35 años o menor de dicha edad con responsabilidades familiares, se podrá utilizar para completar las 35 jornadas las cotizadas en el AEPSA. El RDL 1/2013, de 25 de enero, rebaja a 20 el número de jornadas reales necesarias para acceder al subsidio (art. 2 y disposición transitoria 2ª).

[38]  Según el Anuario de Estadísticas Laborales publicado por el MEYSS, a 31 de Diciembre de 2013, el número total de beneficiarios de prestaciones por desempleo del nivel asistencial fue de 1.271.000 personas, de las cuales, 1.076.183 correspondieron a perceptores del subsidio por desempleo, 130.700 a personas beneficiarias del subsidio de trabajadores eventuales (de las cuales, 113.400 residen en la Comunidad de Andalucía y las 17.300 restantes en Extremadura), 64.124 a beneficiarios de la renta agraria, 68 personas beneficiarias del programa PREPARA, y 250.553 a la renta activa de inserción.

[39]  STC 146/86, de 25 noviembre, FJ 2º y STC 76/86, de 9 de junio, FJ 6º.

[40]  La DA 25ª de la Ley 22/2013, actualiza las cuantía de las pensiones asistenciales del FONAS, reguladas por Ley 21 de julio de 1960 y RD 2620/1981, de 24 de julio. A partir del 1 de enero del año 2014, las pensiones asistenciales reconocidas en virtud de lo dispuesto en la Ley de 21 de julio de 1960 y en el Real Decreto 2620/1981, de 24 de julio, se fijarán en la cuantía de 149,86 euros íntegros mensuales, abonándose dos pagas extraordinarias del mismo importe que se devengarán en los meses de junio y diciembre.

[41]  GOIZCUETA, J., GAVIRIA, M., LAPARRA, M., AGUILAR, M., Los excluidos y la protección social, Consejería de Integración Social de la Comunidad Autónoma de Madrid, 2ª edición, Vol. 4, Madrid 1991, p. 19; AGUILAR, M., GAVIRIA, M., LAPARRA, M., “Les limites de l’Espagne sociale. Pauvreté, allocations d’assistance et revenu minimum”, Rev. Fr. Aff. Soc., 1991, p. 144.

[42]  Según los datos de sobre Perfil de Beneficiario de Prestaciones publicado por el Instituto de mayores y Servicios Sociales, el beneficiario tipo de las prestaciones de la LISMI tiene el perfil de una mujer de 70 años y con una discapacidad de tipo físico (Datos a Diciembre de 2012, según estudio publicado por IMSERSO, Serie Documentos Estadísticos, 2013, en: http://www.imserso.es/InterPresent2/groups/imserso/documents/binario/22025_perfil_pensionista_2012.pdf (fecha consulta: 15 enero 2014, p. 247).

[43]  De acuerdo con la DA 25ª Ley 22/2013, de PGE para 2014, a partir del 1 de enero del año 2014, los subsidios económicos a que se refiere el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, se fijarán, según la clase de subsidio, en las siguientes cuantías: Subsidio de garantía de ingresos mínimos, 149,86 euros/mes; Subsidio por ayuda de tercera persona, 58,45 euros/mes; Subsidio de movilidad y compensación para gastos de transporte, 62,90 euros/mes.

[44]  El beneficiario tipo de una pensión no contributiva se corresponde con el de una mujer española casada, que vive integrada en una unidad económica formada por dos y tres personas. Datos a Diciembre de 2012, según estudio publicado por IMSERSO, Serie Documentos Estadísticos, 2013, en http://www.imserso.es/InterPresent2/groups/imserso/documents/binario/22025_perfil_pensionista_2012.pdf (fecha consulta: 15 enero 2014, p. 23).

[45]  En 2014, Los límites de ingresos para tener derecho a la asignación económica por hijo o menor acogido a cargo, a que se refieren los párrafos primero y segundo del artículo 182.1.c), quedan fijados en 11.519,16 euros anuales −cantidad que se incrementa en un 15% por cada hijo o menor acogido a cargo a contar del segundo, éste incluido− y, si se trata de familias numerosas, en 17.337,05 euros, incrementándose en 2.808,12 euros por cada hijo a cargo a partir del cuarto, éste incluido.

[46]  Si se trata de un menor de 18 años, debe acreditar un grado de discapacidad igual o superior al 33%, mientras que en el caso de los mayores de edad, el grado de discapacidad debe ser superior al 65% (art. 182.3 LGSS).

[47]  En 2014, a cuantía de las asignaciones establecidas en el artículo 182 bis.2 para los casos en que el hijo o menor acogido a cargo tenga la condición de discapacitado será: a) 1.000 euros cuando el hijo o menor acogido a cargo tenga un grado de discapacidad igual o superior al 33 por ciento; b) 4.390,80 euros cuando el hijo a cargo sea mayor de 18 años y esté afectado por una discapacidad en un grado igual o superior al 65 por ciento; c) 6.586,80 euros cuando el hijo a cargo sea mayor de 18 años, esté afectado por una discapacidad en un grado igual o superior al 75 por ciento y, como consecuencia de pérdidas anatómicas o funcionales, necesite el concurso de otra persona para realizar los actos más esenciales de la vida, tales como vestirse, desplazarse, comer o análogos.

[48]  GARCÍA ROMERO, Mª B., Rentas mínimas garantizadas en la Unión Europea, CES, Madrid, 1999, p. 170 y ss.

[49]  CARDONA RUBERT, Mª.B. (Coord.), Empleo y protección social: rentas mínimas y otras mecanismos de inserción sociolaboral, cit.; GARCÍA ROMERO, Mª.B. (Directora), El Ingreso Mínimo de Inserción en la Región de Murcia, cit.

[50]  APARICIO TOVAR, J., “La Seguridad Social como conquista democrática”, RDS–L 2/2007, pp. 18 a 30.

 

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